II SA/Ke 519/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. S., E. K. i G. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwaloryzowania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz W. S., E. K. i G. N. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania W. S. działającego w imieniu własnym i jako pełnomocnik E. K. i G. N., od decyzji Starosty K. z 6 lutego 2015 r. orzekającej o zwaloryzowaniu ustalonego decyzją Naczelnika Gminy P. z 12 września 1989 r. odszkodowania w kwocie 2.790.000,00 zł za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, na cele związane z realizacją planów gospodarczych, a mianowicie pod budowę szkoły, przedszkola, domu nauczyciela i obiektów towarzyszących, nieruchomość rolną położoną w P. o ogólnej pow. 0,9300 ha, oznaczoną numerami działek [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchylił decyzję z 6 lutego 2015 r. w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z 6 lutego 2015 r. Starosta K. zwaloryzował ustalone decyzją Naczelnika Gminy P. z 12 września 1989 r. odszkodowanie w kwocie 2.790.000,00 zł za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. S. działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik E. K. i G. N. Strona zarzuciła organowi I instancji, że wydając ww. decyzję naruszył art. 129 ust. 1, art. 130 pkt 1 i 2, art. 227 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wyliczenie wartości odszkodowania z pominięciem jej rzeczywistej wartości. W uzasadnieniu strona powołała się na brzmienie art. 130 ugn, w myśl którego wysokość odszkodowania ustala się wg. stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W związku z tym powinien zostać powołany przez organ I instancji rzeczoznawca majątkowy, który dokona wyceny określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. W opinii W. S., organ I instancji błędnie ustalił odszkodowanie bazując na wyliczeniach przyjętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Taki sposób ustalenia kwoty odszkodowania jest nie do przyjęcia i nie odpowiada rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości. W dalszej części odwołania strona stwierdziła, że zgodnie z orzecznictwem, celem waloryzacji świadczenia pieniężnego jest dostarczenie wierzycielowi takiej wartości ekonomicznej, jaką miała jego wierzytelność w chwili powstania. Uwzględniając powyższe okoliczności strona wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia 6 lutego 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda ustalił, że Naczelnik Gminy P. decyzją z dnia 12 września 1989 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa na cele związane z realizacją planów gospodarczych, a mianowicie pod budowę szkoły, przedszkola, domu nauczyciela i obiektów towarzyszących, nieruchomość rolną położoną w Pierzchnicy o ogólnej powierzchni 0,9300 ha, oznaczoną jako działki numer: [...]. Ww. nieruchomość została przedstawiona na mapie przyjętej do Składnicy Geodezyjnej Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych Oddział Rejonowy w B. za nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność F. A. i spadkobierców jego żony A. A. Z treści ww. decyzji wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało na podstawie art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Dodatkowo z treści decyzji z dnia 12 września 1989 r. wynika, że ustalone w niej odszkodowanie winno było zostać wypłacone z konta inwestycyjnego budowy szkoły i obiektów towarzyszących w ciągu 30 dni licząc od dnia, w którym ww. decyzja stała się ostateczna. Decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia 12 września 1989 r. stała się ostateczna w dniu 3 października 1989 r. Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. W. S. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną decyzją Naczelnika Gminy P. nieruchomość stanowiącą przedmiot sprawy. Organ I instancji ustalił, że odszkodowanie określone decyzją z 12 września 1989 r. nie zostało wypłacone, jak również pieniądze nie zostały złożone do depozytu sądowego. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...], z którego wynika, że: 1. spadek po A. A. nabyli na podstawie ustawy: F. A., G. P. i M. S. po 1/3 części każde z nich, 2. spadek po M. S. nabyli na podstawie ustawy: J. S., E. K., W. S. i G. S. po 1/4 części każde z nich, 3. spadek po F. A. nabyli na podstawie ustawy: G. P. w 1/2 części oraz W. S., E. K. i G. S. po 1/6 części każde z nich, 4. spadek po J. S. nabyła na podstawie testamentu sporządzonego przez spadkodawcę w dniu 20 stycznia 2006 r. w całości Z. S. S.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działając na podstawie wskazań zawartych w art. 227 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustalił wartość zwaloryzowanego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Nadto organ I instancji powołał się na treść art. 132 ust. 3 i ust. 5 ww. Ustawy, w myśl których waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty, zaś podmiotem zobligowanym do zapłaty jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie podmiotem zobligowanym do wypłaty odszkodowania i dokonania jego waloryzacji jest Starosta Kielecki. Wojewoda [...] stwierdził, że posiłkując się analizą zebranego na potrzeby postępowania materiału dowodowego i biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktrynę, roszczenie o zapłatę odszkodowania, z jakim wystąpili do S. K. spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, uległo przedawnieniu, ponieważ zostało wniesione po upływie 10-letniego terminu określonego w art. 118 Kodeksu cywilnego. Wskazał, że w myśl unormowań zawartych w przepisach art. 117-120 kc, roszczenie majątkowe ulega przedawnieniu po upływie 10 lat, od dnia kiedy stało się wymagalne. W niniejszym przypadku podstawą nabycia wierzytelności przez wnioskodawcę była ostateczna decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia 12 września 1989 r. Zdaniem Wojewody, posiłkując się zapisami zawartymi w ww. decyzji, poczynając od 30 dnia, liczonego od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, dłużnik będzie odpowiedzialny za opóźnienie ze spełnieniem świadczenia (art. 481 § 1 kc) lub za zwłokę w jego spełnieniu (art. 481 § 1 kc). Od tego też dnia zaczyna bieg 10-letni termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania (art. 118 kc). W braku bowiem szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się tu wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następnych kc. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że roszczenie skarżących o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu, nie ma więc podstaw do jego wypłaty i waloryzacji. Z uwagi na powyższą okoliczność uznał, że decyzja Starosty K. z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie zwaloryzowania ustalonego decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia 12 września 1989 r. odszkodowania jest błędna i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Wojewody skutkiem upływu terminu, o którym mowa w rozważaniach tut. organu, musi być stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, co w konsekwencji uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na podjęte w sprawie rozstrzygniecie oraz uznanie że roszczenie o zapłatę odszkodowania uległo przedawnieniu organ odwoławczy zwolniony jest z obowiązku oceny zaskarżonej decyzji, w związku z czym odstąpił od badania zasadności zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu W. S. Niezależnie od powyższego organ w oparciu o postanowienie spadkowe z dnia 31 lipca 2009 r. ustalił, iż jedną ze spadkobierczyń byłych właścicieli nieruchomości była G. P., której osobę Starosta K. pominął w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Powyższa okoliczność w ocenie Wojewody pozbawiła G. P. należnego jej - jako spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości - prawa do uczestniczenia w charakterze strony w toczącym się przed Starostą K. postępowaniu. Nadmienił, że organ I instancji w swojej decyzji z 6 lutego 2015 r. nie podał żadnych przyczyn, dla których odmówił uznania ww. osoby jako strony prowadzonego przez siebie postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda podniósł, że w toku prowadzonego postępowania Starosta K. nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron przedmiotowego postępowania, czym naruszył art. 10 kpa i zawartą w nim zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. S., E. K. i G. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 1, 2 i 3, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 188 kc, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że roszczenie o zapłatę odszkodowania, z jakim wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości uległo przedawnieniu na zasadach ogólnych wyrażonych w kodeksie cywilnym, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 kpa, poprzez błędne uznanie, że zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie w sprawie nie może być bezprzedmiotowe i nie może podlegać umorzeniu wobec faktu, że roszczenie o odszkodowanie nie zostało dotychczas zrealizowane – odszkodowanie nie zostało wypłacone ani złożone do depozytu sądowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nieuprawnioną i naruszającą ich prawa jest teza organu o przedawnieniu się roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość na zasadach ogólnych wyrażonych w art. 117 i nast. Kc. Wskazali, że zarówno ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie ma również we wskazanych aktach prawnych bezpośredniego odniesienia do przepisów kodeksu cywilnego w tym zakresie, a na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W konsekwencji roszczenie nie ulega przedawnieniu, jeśli jego wysokość ustalona została decyzją administracyjną. Ubocznie skarżący podnieśli, że nawet w sytuacji przyjęcia, że doszło do przedawnienia roszczenia, zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem narusza art. 5 kc i winna być zakwalifikowana jako nadużycie prawa. Przyjmując bowiem rozważania organu za prawidłowe, strona postępowania zostałaby najpierw pozbawiona składnika majątku, a następnie możliwości dochodzenia odszkodowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 30 lipca 2015r. pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo naruszenie przez organ II instancji art. 139 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Świętokrzyskiego uchylająca – wskutek odwołania stron - decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 6 lutego 2015 r. orzekającą o zwaloryzowaniu ustalonego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa oraz o wypłacie tego odszkodowania na rzecz spadkobierców F. A. i A. A. i umarzająca postępowanie w sprawie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 967/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka właśnie niedopuszczalna przez prawo sytuacja ma miejsce, gdyż uchylenie decyzji orzekającej o zwaloryzowaniu odszkodowania i umorzenie postępowania niewątpliwie jest orzeczeniem na niekorzyść odwołujących się, jako że pozbawiło ich odszkodowania, które w przypadku uzyskania waloru ostateczności przez decyzję organu I instancji, zostałoby na ich rzecz wypłacone. Przepis art. 139 kpa ustanawia odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść strony. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jeśli organ stwierdzi zaistnienie jednej z ww. przesłanek i powoła się na nią, powinien w każdym przypadku uzasadnić, w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa bądź też, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją. Tymczasem Wojewoda Świętokrzyski zdaje się nie zauważać w swojej decyzji, że orzekł na niekorzyść strony odwołującej się i w ogóle nie wykazał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 139 kpa, pozwalające na odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia art. 139 kpa stanowiąc naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia objętego skargą rozstrzygnięcia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że powodem podjęcia zaskarżonej decyzji była oparta na orzecznictwie sądowoadministracyjnym ocena, że roszczenie o zapłatę odszkodowania, z jakim wystąpili do Starosty K. spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości uległo przedawnieniu, ponieważ zostało wniesione po upływie 10-letniego terminu określonego w art. 118 Kodeksu cywilnego. Z uwagi na fakt, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku organ odwoławczy ponownie będzie rozpatrywał sprawę na skutek wniesionego odwołania od decyzji I instancji, Sąd uznaje za konieczne wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wyrażany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem, gdy norma wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 996/06, LEX nr 3546870, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171, wyrok SN z 5 lipca 1996r., III ARN 19/96, OSN 1997, nr 4, poz.44). Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych, nie jest zadaniem Sądu wyrażenie poglądu co do zajętego przez Wojewodę stanowiska w zakresie przedawnienia zgłoszonego w niniejszej sprawie roszczenia. Z uwagi na związanie organu II instancji zasadą wyrażoną w art. 139 kpa, której w zaskarżonej decyzji Wojewoda uchybił, koniecznym jest jednak wskazanie, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie jest jednolite. W odmienny sposób orzekły m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1798/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 453/07 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1118/97 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność tę organ odwoławczy winien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i ocenie, czy decyzja organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Zupełnie niezrozumiała z puntu widzenia wpływu na treść zaskarżonej decyzji jest natomiast zawarta w jej uzasadnieniu uwaga na temat pozbawienia G. P.- jednej ze spadkobierczyń właścicieli wywłaszczonej nieruchomości - prawa do udziału w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie tego typu uchybienia (o ile zostałoby ono potwierdzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu ustalenie, czy osoba, która nie brała udziału w postępowaniu żyje, a jeśli nie, czy pozostawiła spadkobierców, którzy zostali rzeczywiście pominięci) powinno bowiem powodować wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 kpa. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie adwokackie – 240 zł określone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie poczynione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.