II SA/Ke 527/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi M.S. i R.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] ustalił na wniosek M.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawienie 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – realizacja w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do lokalizacji na części działki o nr ewid. gruntu 184 położonej we wsi P., gminy J.. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli E.R. i K.R. oraz M.S. i R.S., którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Odwołanie złożyli w terminie przewidzianym dla stron postępowania. Następnie w dniu 23 marca 2012r. E.R. i K. R. oraz M. S. i R. S. złożyli wniosek skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji i organ powinien był przeprowadzić analizę, czy mają oni prawo uczestniczyć w takim postępowaniu, a nie automatycznie uznać, że jedynie właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich mogą być uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania złożonego przez E.R. i K. R. oraz M. S. i R. S. uznając, że składający odwołanie nie są stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 61a kpa, odmówiło wszczęcia, na wniosek E. R. i K. R. oraz M. S. i R. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] wydanej przez Burmistrza miasta J.. A po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] uznając, że składający wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] nie są stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że E. R. i K. R. oraz M. S. i R. S. nie byli stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z powyższym wystąpił brak przesłanki podmiotowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ stwierdził że, krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem którego jest przepis prawa materialnego. Zdaniem organu przymioty stron w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mają oprócz inwestora właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. A o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Zdaniem Kolegium w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione, prawem chronione, interesy. Kolegium stwierdziło, że małżonkowie R. oraz małżonkowie S. nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przybudówką i rozbudowa z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie 280 szt. tuczników, ustawieniu 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych na magazynowanie zboża wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, na części działki nr ewidencyjny 184 , jak również do terenu sąsiedniego, albowiem działka inwestora oddzielona jest od działki wnoszących wniosek o stwierdzenie nieważności pasem nieruchomości gruntowej, stanowiącej odrębna działkę ewidencyjną nr 185. Organ wskazał również, że podniesiony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut naruszenia przepisu art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest całkowicie niezasadny, ponieważ decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] o warunkach zabudowy zapewnia ochronę właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, jeżeli inwestycja powoduje taką uciążliwość, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, nie graniczące z tą inwestycją. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie nie tylko na środowisko ale i na zabudowę istniejącą na działkach nie graniczących z terenem inwestycji, albowiem granice obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamykają się w granicach terenu inwestycji. W takich okolicznościach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli M. S. i R. S., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 i 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Skarżący podnieśli naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. (Dz.U. Nr 132, poz. 877) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie, w kontekście tego, że usytuowanie planowanych obiektów powoduje, iż uciążliwości związane z tą inwestycją będą odczuwalne na nieruchomości skarżących, albowiem nie uwzględniono przeważających kierunków wiatrów na tych terenach. Ponadto podkreślono, że działka, położona między nieruchomościami skarżących a działką, której dotyczy decyzja jest również własnością E.P. i stanowi z działką nr 184 de facto jedną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi M. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2012r. o umorzeniu postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania złożonego przez E. R. i K. R. oraz M. S. i R. S. uchyliło zaskarżoną decyzję uznając, że zapadła ona naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2012.270.j.t.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie pozostawania jego w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że zostało ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] o odmowie wszczęcia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] wydanej przez Burmistrza Miasta J.. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z powodu stwierdzenia przez organ, że wnoszący wniosek nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tak więc również nie mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając to na uwadze na wstępie należy podnieść, że obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2105/10, LEX 1121203). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498). Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał zatem nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie. Zauważyć należy, że stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (p. wyrok NSA z dnia 8.IX.2004r., sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Nie zmienia to oczywiście faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może dopiero nastąpić w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Ocena prawna dopuszczalności wspomnianych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody). Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz terenu, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym nie posiadają statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. To stanowisko organu jednak nie zostało niczym uzasadnione, a kwestia oddziaływania nie była przedmiotem badania organu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia czy skarżący posiadają status strony w niniejszej sprawie, a tym samym czy są uprawnieni do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wskazaną wyżej ocenę prawną, zbada na wstępie występowanie interesu prawnego skarżących, mając na uwadze w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej ich własnością. Mając na uwadze fakt, że toczy się równocześnie postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie złożonego przez M. S. i R. S. odwołania od przedmiotowej decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy organ winien rozważyć zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia wspomnianego postępowania. Należy ubocznie zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesyłając akta administracyjne wraz z odpowiedzią na skargę nie załączyło wniosku skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ( znajduje się on a aktach administracyjnych załączonych do sprawy II SA/Ke 433/12 tut sądu), a w zaskarżonym postanowieniu jak również w postanowieniu z dnia [...] błędnie wskazało datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji określając ją na dzień 14 marca 2012r. kiedy to skarżący złożyli odwołanie, natomiast wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji został złożony 23 marca 2012r.