II SA/Ke 527/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2025 r., znak: WOA.7721.57.2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 527/25 Uzasadnienie Decyzją z 23 lipca 2025 r., znak: WOA.7721.57.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania M. i R. małż. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach (PINB) z 15 kwietnia 2025 r., znak: PINB.5140.1.3.2024.JK, nakazującą inwestorom – M. i R. K. całkowitą rozbiórkę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w Starachowicach przy ul. P., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 14 maja 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w Starachowicach, w toku której stwierdzili m.in., że na posesji znajduje się dwukomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe, w całości zakopany w gruncie. Na powierzchni widoczne są dwie pokrywy żeliwne (włazy) o średnicy 600 mm, oddalone od siebie o ok. 1,75 m, usytuowane w środkowej części działki i oddalone od narożnika wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o ok. 14,7 m, a od granic działki o ok. 16,35 m i 18,75 m. Decyzją z 3 stycznia 2025 r., w związku z negatywnym stanowiskiem Prezydenta Miasta Starachowice zawartym w zaświadczeniu dotyczącym zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, PINB działając na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."), nakazał inwestorom całkowitą rozbiórkę ww. zbiornika. ŚWINB w trybie odwoławczym uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie art. 48 p.bud. zamiast art. 51 tej ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 15 kwietnia 2025 r., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. W odwołaniu małżonkowie K. wnieśli o dopuszczenie dowodu z pisma Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Starachowicach (PWiK) z 16 października 2024 r. na okoliczność braku innej możliwości odprowadzenia ścieków z nieruchomości. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie zgodzili się z interpretacją zaświadczenia Prezydenta Miasta Starachowice co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy dwukomorowy zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe został wybudowany samowolnie jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, tj. wolno stojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej, co do którego w odrębnym postępowaniu administracyjnym PINB wydał 4 grudnia 2024 r. decyzję nakazującą całkowitą rozbiórkę, utrzymaną w mocy przez ŚWINB decyzją z 6 lutego 2025 r. ŚWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 p.bud. budowa kontrolowanego zbiornika wymagała zgłoszenia, a inwestorzy nie przedstawili żadnego dokumentu świadczącego o jego legalnym wykonaniu. Organ zakwalifikował przedmiotowy zbiornik jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.bud. Powinien zatem podlegać ocenie w trybie art. 50-51 p.bud. Ponieważ roboty budowlane przy tym zbiorniku nie są wykonywane, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 p.bud., przewidujący procedowanie w trybie art. 51 ust. 1 bez potrzeby stosowania art. 50 ust. 1. Organ wskazał, że według Prezydenta Miasta Starachowice przedmiotowy teren położony jest na obszarze obowiązywania planu miejscowego "[...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia [...] 2012 r. Stosownie do ustaleń tego planu działka nr [...] znajduje się na terenach: MN-35 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ZP-3 – teren zieleni urządzonej. Przedmiotowy zbiornik położony jest na terenie ZP-3, a plan w § 17 pkt 2 lit. a zakazuje lokalizowania wszelkiej zabudowy kubaturowej za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury towarzyszących ciągom komunikacyjnym. Plan w § 2 ust. 1 pkt 8 wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem infrastruktury technicznej, a stosownie do § 9 pkt 3 planu ścieki bytowe muszą być odprowadzane poprzez system kanalizacji sanitarnej. W świetle powyższego, zdaniem ŚWINB organ I instancji zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. Wyjaśnił, że pismo z 16 października 2024 r. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, skoro budynek, któremu służy przedmiotowe szambo objęty został ostateczną decyzją o rozbiórce. W skardze do tut. Sąd M. K. i R. K. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 6, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. polegające na ograniczeniu się przez organ II instancji do wydania decyzji bez przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, poinformowania o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed organem II instancji, bez zakreślenia możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oparciu się na ustaleniach zawartych w zaświadczeniu Prezydenta Miasta Starachowice co do przeznaczenia nieruchomości; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do powołania treści wniosków wynikających z protokołu kontroli i oględzin, w sytuacji gdy kontrolowany obiekt nie nosi cech budynki i nie ma innej możliwości odprowadzania ścieków z nieruchomości; d) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzeń zbyt ogólnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że zgodnie z pismem PWiK podłączenie kanalizacyjne można wykonać jedynie przez działki sąsiednie za zgodą ich właścicieli, samo szambo zaś może być uznane za element infrastruktury technicznej. Infrastruktura techniczna to bowiem zbiór obiektów i systemów zapewniających funkcjonowanie danej przestrzeni, od sieci energetycznych po kanalizację i wodociągi. Dalej skarżący wskazali, że zbiornik na nieczystości jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego od ustawy z 1961 r. poprzez ustawę z 1974 r. po ustawę aktualnie obowiązującą. Organ dokonał błędnej klasyfikacji przedmiotowego obiektu. Zdaniem skarżących nie powinien on podlegać zgłoszeniu. Nie zbadano, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, co czyni go budynkiem. Jak wynika ze zmian dokonanych w ewidencji gruntów nieruchomość skarżących klasyfikowana jest jako inne nieruchomości zabudowane. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej "p.bud.", zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do ust. 7 cyt. regulacji, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Bezspornie w niniejszej sprawie roboty budowlane przy zbiorniku bezodpływowym na nieczystości ciekłe, usytuowanym na działce nr ewid. [...], zostały wykonane, co uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 7 p.bud. Budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (szamba) nie jest budową obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 lub art. 49f p.bud. Podkreślić trzeba, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji zbiornika bezodpływowego, natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733) wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 9 p.bud., przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zbiornik bezodpływowy to zatem urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, służące gromadzeniu ścieków, którego budowa wymaga zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 6 p.bud. Bezspornie inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, co uzasadnia zastosowanie trybu określonego w art. 50-51 p.bud. Zastosowaniu tego trybu nie stoi na przeszkodzie okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę w art. 51 ust. 1 pkt 1 nazwą "obiektu budowlanego", a nie "urządzenia budowlanego". Jeśli bowiem dany obiekt jest związany z innym obiektem budowlanym, np. z budynkiem, to stanowi wówczas związane funkcjonalne z tym obiektem urządzenie budowlane, mimo że nie przestaje być obiektem budowlanym (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2025 r., sygn. II SA/Bd 696/24; NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3188/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykonane przy zbiorniku roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem z uwagi na ustalenia obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego, tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia [...] 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie ulic: [...] - na obszarze miasta Starachowice zwanego umownie [...] (Dz.urz. Wojew. Święt. poz. [...]). Jak wynika z treści cyt. planu, działka nr [...] znajduje się na terenach: MN-35 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ZP-3 – teren zieleni urządzonej, przy czym przedmiotowy zbiornik wykonany został na części oznaczonej symbolem ZP-3. Dla tego terenu § 17 pkt 2 lit. a planu wprowadził zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy kubaturowej za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury towarzyszących ciągom komunikacyjnym. W § 2 ust. 1 pkt 8 prawodawca lokalny wyjaśnił zaś co należy rozumieć pod pojęciem "infrastruktura techniczna", a mianowicie: obiekty i urządzenia techniczne, na które składają się systemy komunikacji (drogi, ulice, ciągi pieszo-jezdne, parkingi i inne) oraz uzbrojenia (sieci i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne,) obsługujące istniejącą lub planowaną zabudowę. Zarówno ustawa Prawo budowlane i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i obowiązujący dla terenu inwestycji plan miejscowy nie zawierają definicji obiektu kubaturowego, przyjąć zatem należy, że pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, dla których można obliczyć objętość. Kubatura oznacza bowiem sześcian i jest miarą pojemności wyrażoną w m³ (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. II OSK 399/20). Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN kubatura budynku jest rozumiana jako objętość wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych oraz kondygnacji przyziemnej budynku. Wykonany w niniejszej sprawie zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, tzw. szambo, niewątpliwie zatem, z uwagi na możliwość obliczenia objętości, stanowi obiekt kubaturowy. Jednocześnie nie można go kwalifikować jako systemu komunikacji czy uzbrojenia. Nie jest to w szczególności ani sieć, ani urządzenie wodociągowe, czy kanalizacyjne. Dodatkowo, stosownie do § 9 pkt 3 lit. a planu miejscowego ścieki bytowe wytwarzane przez poszczególnych użytkowników terenu muszą być odprowadzane poprzez system kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni ścieków poza granicami planu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu lokalizacja przedmiotowego szamba jest niezgodna z przepisami planu miejscowego, tj. aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie inwestycji, a tym samym narusza przepisy, co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud. Rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazuje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.bud. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.bud. (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., sygn. II SA/Gd 22/22; NSA z 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1877/11). W ocenie Sądu organy prawidłowo, tj. zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do prawidłowego zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Nie oznacza to jednak, że powinien przeprowadzać od nowa całe postępowanie wyjaśniające. Może zasadniczo oprzeć się na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji oraz złożonych w postępowaniu odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wyznaczając stronom terminu do tzw. końcowego zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie. Sąd jednakże podziela ugruntowaną już w tym zakresie linię orzeczniczą, że wskazane uchybienie procesowe nie może być utożsamiane z kwalifikowanym naruszeniem procesowym polegającym na pozbawieniu strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazane wyżej naruszenie może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 1539/16). Zaistnienie ww. uchybienia, jak w niniejszej sprawie, nie skutkuje zatem automatycznym uchyleniem decyzji. W konsekwencji to na stronie stawiającej taki zarzut będzie ciążyło wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszaniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący w ocenie Sądu takiego związku nie wykazali. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.