II SA/Ke 538/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. G. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 538/24 Uzasadnienie Postanowieniem z 22 sierpnia 2024 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się na posiedzeniu niejawnym z odwołaniem H. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy w C. z 5 stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium cytując art. 44 k.p.a. podało, że z koperty zaadresowanej do strony jednoznacznie wynika, że pierwsze awizo miało miejsce 12 stycznia 2024 r., drugie 22 stycznia 2024 r., a zwrot korespondencji nastąpił 29 stycznia 2024 r. Skoro więc decyzja z 5 stycznia 2024 r. nie została odebrana przez H. G. w terminie określonym w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. 14 dni od pierwszego awiza, należało uznać, że 26 stycznia 2024 r. została w sposób zastępczy skutecznie doręczona stronie. Tym samym to 9 lutego 2024 r. mijał 14 dniowy termin do wniesienia od niej odwołania. Odwołanie to zostało złożone do MGOPS w C. 4 marca 2024 r. (co wynika z pisma Dyrektora MGOPS w C. z 8 marca 2024 r.), a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, H. G. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że organ I instancji wysłał skarżącej decyzję w styczniu 2024 r., ze skutkiem doręczenia 26 stycznia 2024 r., podczas gdy decyzja ta została nadana przez organ 9 lutego 2024 r. i doręczona 15 lutego 2024 r., więc termin do złożenia odwołania upływał 29 lutego 2024 r.; 2. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 5 stycznia 2024 r., podczas gdy skarżąca wniosła odwołanie w terminie wskazanym w pouczeniu decyzji doręczonej 15 lutego 2024 r.; 3. naruszenie art. 44 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że 26 stycznia 2024 r. nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącej decyzji z 5 stycznia 2024 r. w trybie zastępczym, podczas gdy skarżąca nie otrzymała żadnej informacji (awiza) o takowej przesyłce, skutkiem czego nie mogła jej odebrać, zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 44 k.p.a., również w kwestii procedury samego doręczenia, co w konsekwencji skutkuje uznaniem, że przesyłka nie została doręczona w trybie zastępczym; 4. naruszenie art. 129 § 2 k.p.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie że skarżąca nie złożyła odwołania w 14 dniowym terminie, podczas gdy skarżąca złożyła odwołanie 27 lutego 2024 r. tj. z zachowaniem 14 dniowego terminu, albowiem decyzja została prawidłowo jej doręczona 15 lutego 2024 r.; 5. naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie przez organ I instancji skarżącej w błąd i pouczenie jej w treści decyzji odebranej 15 lutego 2024 r., że przysługuje jej prawo odwołania od tej decyzji w terminie 14 dni oraz niepoinformowanie o ewentualnej wcześniejszej wysyłce decyzji, która miała zostać awizowana i niepodjęta w terminie; 6. naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez SKO nieważności decyzji z 5 stycznia 2024 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że decyzja z 5 stycznia 2024 r., została skarżącej doręczona 15 lutego 2024 r. Działając w zaufaniu do pouczenia zawartego w tej decyzji 27 lutego 2024 r. nadała przesyłką poleconą odwołanie. Skarżąca podkreśliła, że nie ma wiedzy o jakiejkolwiek wcześniejszej próbie doręczenia jej decyzji, oraz że nie dotarły do niej awiza - zawiadomienia o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Dodała, że 9 lutego 2024 r. organ wysłał do niej decyzję i w treści przesłanej korespondencji nie informował o wcześniejszych próbach doręczenia decyzji. Zdaniem wnoszącej skargę sytuacja, w której organ przesłał do skarżącej decyzję wraz z pouczeniem o 14 dniowym terminie zaskarżenia liczonym od dnia doręczenia decyzji, jest tego typu, że stosując się do ww. pouczenia skarżąca miała prawo przypuszczać, że postępuje prawidłowo, tym bardziej, że nie miała świadomości jakichkolwiek wcześniejszych prób doręczenia pisma. O ile organ faktycznie dokonał wcześniejszej wysyłki decyzji, winien był poinformować o powyższym skarżącą, a nie pouczać o prawie i możliwości złożenia odwołania. Zastosowanie się do pouczenia nie powinno więc powodować ujemnych skutków procesowych w postaci stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. skarżąca stwierdziła, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że wydanie decyzji z 5 stycznia 2024 r. nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego zastosowanie, podczas gdy skarżąca nie odmówiła zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ww. ustawy, oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego prowadzących do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie możliwości poniesienia odpłatności z pobyt w DPS w wysokości 3.000 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione po terminie do jego złożenia. Wynikający bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 9 lutego 2024 r., a skarżąca odwołanie wniosła 4 marca 2024 r. W okolicznościach niniejszej sprawy należy przede wszystkim odnieść się do kwestii prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., czyli w warunkach tzw. fikcji doręczenia. Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ administracji publicznej doręcza pisma: przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe Dz. U. z 2023 r. poz. 1640 (przesyłka rejestrowana to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 k.p.a.). Natomiast w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. uregulowany został tryb postępowania w przypadku niemożności doręczenia korespondencji w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). Tylko prawidłowe zrealizowanie czynności opisanych w przepisach art. 44 k.p.a. pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia. Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2020 r., II GSK 3943/17 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), doręczenie zastępcze uregulowane w powołanym przepisie stwarza domniemanie doręczenia poprzez tzw. fikcję doręczenia. W art. 44 § 4 k.p.a. przewidziano bowiem klasyczne domniemanie prawne polegające na tym, że przepis ten w razie gdy zajdą przewidziane w nim tzw. przesłanki domniemania, nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (por. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494). Dla przyjęcia domniemania doręczenia, a zatem uznania, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., niezbędne jest spełnienie wszystkich powyższych przesłanek. Jedną z tych przesłanek jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy (miasta). W przepisie wprowadzono wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których doręczyciel powinien umieścić zawiadomienie, tj. w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy umieszczenie w ten sposób nie jest możliwe – na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub na drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został należycie spełniony. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji nie zawiera bowiem informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ani na kopercie z przesyłką, nie ma jednoznzcznej adnotacji o miejscu pozostawienia korespondencji przy pierwszej próbie dręczenia, jak również nie ma informacji, gdzie pozostawiono powtórne awizo. Nie wiadomo zatem, gdzie i czy w ogóle pozostawiono adresatowi zawiadomienie o złożeniu pisma. Nie ma też jasnej informacji o tym, gdzie pozostawiono tę przesyłkę. W tym miejscu należy podkreślić, że ze skargi wynika, że skarżąca zarzuca, że doręczyciel żadnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym nie pozostawił. Wadliwie wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru powoduje, że nie doszło do spełnienia przesłanek, które pozwalają na przyjęcie fikcji doręczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że cyt.: "Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a." (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11, dostępne: jw.). Przyjmuje się bowiem, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowionemu w art. 44 k.p.a. Pozostawienie przesyłki w skrzynce pocztowej bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi lub administratorowi domu nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. Czytelność i zrozumiałość informacji o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę jest konieczne do uznania, że spełnione zostały wymogi doręczenia w tym trybie. Podkreślić należy, że na skutek doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 k.p.a.). Z kolei w wyroku z 13 czerwca 2019 r., I OSK 2181/17 (dostępnym: jw.) Sąd wskazał, że okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone – w zależności od sytuacji – w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem uznać, że na skutek braku właściwych adnotacji o sposobie działania doręczyciela, organ odwoławczy niezasadnie uznał, że w stosunku do skierowanej do skarżącej przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji zachodziły podstawy do przyjęcia fikcji doręczenia. Wadliwość zwrotnego potwierdzenia odbioru polegająca na braku wskazania, czy i gdzie pozostawiono awiza (art. 44 § 2 k.p.a.)., uniemożliwia przyjęcie domniemania doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Tym samym uznać należy, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącemu w sposób skuteczny, przez co zaskarżone stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji, było wadliwe. Warto w tym miejscu odnotować pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11 (dostępne: jw.), zgodnie z którym, cyt.: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska-Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, Administracja: teoria - dydaktyka - praktyka 2010, nr 3). Niezależnie od powyższego należy również podnieść, że brak jest w aktach sprawy - a także nie wynika to z zaskarżonego postanowienia - jakikolwiek informacji o tym, z jakiego powodu po raz drugi doręczano skarżącej decyzję Burmistrza [...] i Gminy w C. z 5 stycznia 2024 r. Zasadnym jest podkreślenie, że ponowne doręczenie decyzji, czy postanowienia nie powoduje, że na nowo otwiera się termin do wniesienia środka odwoławczego. Ale ten skutek nastąpi tylko jeśli wcześniejsze doręczenie było prawidłowe oraz strona zostanie pouczona, że ponowne wysłanie decyzji ma jedynie charakter informacyjny – o czym powinna się również znaleźć adnotacja w aktach sprawy. Tymczasem, jak wynika ze skargi, skarżącej 15 lutego 2024 r. doręczono decyzję z 5 stycznia 2024 r. bez informacji, że to doręczenie nie ma skutku procesowego, ale za to z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Tak więc skarżąca, która twierdzi, że nie wiedziała o jakiejkolwiek wcześniejszej próbie doręczenia jej powyższej decyzji, nie miała podstaw, aby nie zastosować się do zawartego w niej pouczenia. Z kolei zastosowanie się do tego pouczenia nie powinno skutkować ujemnymi skutkami procesowymi w postaci stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania. Końcowo należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy w C. z 5 stycznia 2024 r. Dlatego też Sąd nie odnosił się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., gdyż dotyczył on tej decyzji, a nie zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z takim rozstrzygnięciem obowiązkiem organu II instancji będzie ocena, czy wniesione w sprawie odwołanie od decyzji Burmistrza [...] i Gminy w C. z 5 stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zostało wniesione w terminie i ewentualne nadanie pismu stosownego biegu.