II SA/Ke 543/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata K. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. W. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającą przyznania H. W. świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w ocenie organu I instancji skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzono, że H. W. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, jednakże nie można ustalić daty jej powstania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją odmawiająca przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, i wskazała, że wcześniej również legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i zasiłek pielęgnacyjny jej przysługiwał. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 listopada 2012r. wynika, że H. W. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, jednakże daty od której istnieje niepełnosprawność nie można ustalić. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje natomiast osobie powyżej 16 roku życia, legitymującej się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w sytuacji, gdy niepełnosprawność ta powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zdaniem SKO tylko przy spełnieniu tych przesłanek może zostać przyznany zasiłek pielęgnacyjny, a ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument, w ocenie organu, uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia oraz daty powstania niepełnosprawności. Organy rozpoznające wniosek nie są uprawnione do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ są związane orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że H. W. jest osobą w wieku powyżej 16 roku życia i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie zostało natomiast ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Zasiłek pielęgnacyjny skarżącej więc nie przysługuje. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła H. W.. Podniosła, że dotychczas otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny pomimo tego samego stanu prawnego i orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz stwierdzenia w nim, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zasiłek pielęgnacyjny, którego domaga się H. W., przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy). Przysługuje on, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3). Sposób i tryb prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie ww. zasiłku regulują przepisy § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r., Nr 298, poz. 1769). Prawodawca w § 5 ust. 1 określił, iż postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, którego wzór określa załącznik nr 15 do rozporządzenia. W ust. 2 określono jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku: 1) dokument stwierdzający tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny; 2) orzeczenie o niepełnosprawności lub o znacznym stopniu niepełnosprawności – w przypadku innych osób niż wymienione w art. 16 ust.2 pkt 3 ustawy (czyli osób, które ukończyły 75 rok życia); 3) inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 listopada 2012 r. wydanym na stałe. Jednakże w orzeczeniu tym nie określono od kiedy istnieje niepełnosprawność, o czym świadczy zapis w pkt IV – "nie da się ustalić". Pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 576/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 662/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 151/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 259/12; wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej decyzji zasadnie podkreślono, że ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust.3 ustawy, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Dotychczas wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu nie zmienia fakt, że w obowiązującym od 1 stycznia 2012r. rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zmieniony został opis dokumentów, jakie należy złożyć do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. Zgodnie z § 6 ust.2 pkt 2 obowiązującego do 31 grudnia 2011r. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.05.105.881 ze zm.) jednym z dokumentów było bowiem "orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności" (aktualnie stosownie do zacytowanego wyżej § 5 ust.2 pkt 2 rozporządzenia, wnioskodawca składa "orzeczenie o niepełnosprawności lub o znacznym stopniu niepełnosprawności"). W ocenie Sądu zmiana powyższa dotyczy jedynie opisu orzeczenia o niepełnosprawności, którego jednym z obligatoryjnych elementów jest określenie daty, od której niepełnosprawność powstała. Zawarcie zatem w § 6 ust.2 pkt 2 rozporządzenia z 2 czerwca 2005r. warunku wskazania w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności było zbędne, skoro obowiązek ten wynika wprost z innych przepisów. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie zaś z treścią § 14 ust. 4 tego rozporządzenia, jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie - "nie da się ustalić". Powyższe oznacza, iż data, od której powstała niepełnosprawność jest przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez wyspecjalizowane organy, jakimi są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Konfrontując powyższe z treścią art. 16 ust.3 ustawy stwierdzić trzeba, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Zawarte w złożonym przez skarżącą orzeczeniu z dnia 15 listopada 2012 r. sformułowanie iż "nie da się ustalić" od kiedy istnieje jej niepełnosprawność świadczy zatem o fakcie, że okoliczność ta była przez właściwy organ badana i pomimo tego okazała się niemożliwą do ustalenia. Organ administracyjny rozpoznający wniosek w przedmiocie uprawnień H. W. do zasiłku pielęgnacyjnego był związany zawartym powyższym orzeczeniu rozpoznaniem oraz innymi jego elementami mającymi znamiona stanowczego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym (np. na podstawie informacji uzyskanych od wskazanych przez skarżącą świadków). Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii. Rzeczą skarżącej było ewentualne kwestionowanie owego orzeczenia we właściwym trybie odwoławczym, czego nie uczyniła godząc się z jego treścią i skutkami (por. uzasadnienie wyroku NSA w sprawie I OSK 259/12, powoływanym wyżej). Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że w § 5 ust.3 pkt 3 rozporządzenia z 27 grudnia 2011r. prawodawca przewidział możliwość złożenia wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego "innych dokumentów i oświadczeń" niezbędnych do ustalenia tego prawa, gdyż nie mogą one zastąpić orzeczenia właściwego organu uprawnionego do orzekania w zakresie stopnia niepełnosprawności oraz daty jej powstania. Przepis ten nie otwiera zatem drogi organowi do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty, od której istnieje niepełnosprawność. Innymi dokumentami i oświadczeniami, o jakich mowa w § 5 ust.3 pkt 3 mogą być natomiast postanowienie sądu powszechnego o ustanowieniu opieki lub kurateli dla osoby niepełnosprawnej, jeżeli z wnioskiem występuje w jej imieniu opiekun lub kurator, dokument pełnomocnictwa w przypadku złożenia wniosku przez pełnomocnika, dokument wykazujący uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem na rzecz niepełnosprawnego dziecka przez jego przedstawiciela ustawowego itp. Reasumując podkreślić należy, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. Tym samym, odmawiając przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na brak określenia w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu z dnia 21 maja 2012 r. daty, od której powstała niepełnosprawność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o przyznaniu kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu uzasadnia § 18 ust. 1 pkt 1c oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).