II SA/Ke 547/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015r. sprawy ze skargi Chmielnickiego Centrum Kultury w Chmielniku na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w Chmielniku z dnia 20 listopada 2014r. nr 440/2014 w przedmiocie powołania Dyrektora Chmielnickiego Centrum Kultury w Chmielniku I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zarządzeniem Nr 440/2014 z 20 listopada 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Chmielniku na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych ustaw oraz art. 68 i art. 682 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, powołał W. M. na Dyrektora Chmielnickiego Centrum Kultury w Chmielniku (§ 1). Ponadto w zarządzeniu stwierdzono, że: - powołanie następuje na czas określony 7 lat od 21 listopada 2014 r. (§ 2 ), - powołanie powoduje nawiązanie stosunku pracy z powołania w Chmielnickim Centrum Kultury na okres oznaczony w § 2 (§ 3), - wysokość wynagrodzenia i inne warunki pracy zostaną określone odrębnie (§ 4). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Chmielnickie Centrum Kultury w Chmielniku (reprezentowane przez Dyrektora M. G. powołaną zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy w Chmielniku Nr 67/2015 z 16 kwietnia 2015r. – k. 21) zarzuciło Burmistrzowi Miasta i Gminy Chmielnik rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej tj. stosownie do art. 15 ust. 1 ww. ustawy nie zasięgnięto opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności oraz stosownie do art. 15 ust. 5 nie zawarto w formie pisemnej odrębnej umowy, w której strony określają warunki organizacyjno – finansowe działania instytucji kultury oraz program jej działania. Skarżący podniósł, że organ bez wypowiedzenia Dyrektorowi CHCK w Chmielniku dotychczasowej umowy zawartej na czas nieokreślony, skarżonym zarządzeniem bez przeprowadzania konkursu i braku konsultacji oraz zawarcia umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działania instytucji kultury wymaganej art. 15 ww. ustawy, powołał Dyrektora CHCK na czas określony 7 lat od dnia 21 listopada 2014 r. W skardze wskazano, że sprawa ta wystąpieniem z 10 marca 2015 r. była zgłoszona do Wojewody Świętokrzyskiego, ale mimo upływu terminów nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ma osobowość prawną, samodzielnie gospodaruje przydzielonym mieniem oraz samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków, ma także interes prawny w zbadaniu legalności zarządzenia, ponieważ zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa i ma wpływ na funkcjonowanie jednostki, a brak umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działania może przyczynić się do jej destabilizacji. Naruszenie interesu prawnego skarżącego polega, jego zdaniem, na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją jako pracodawcy. Skarżone zarządzenie narusza przepis prawa kształtując jednocześnie stosunek prawny nakładający określone obowiązki po stronie skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w związku ze zmianą przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dotyczących zatrudnienia dyrektorów instytucji kultury, w dniu 20 listopada 2014 r. zostało wydane zarządzenie nr 440/2014, a na stanowisko powołany dyrektor, który wcześniej miał powołanie na to stanowisko na czas nieokreślony. Powołanie to nie było poprzedzone konsultacjami, ponieważ nie przeprowadzano konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca pismem z 21 maja 2015 r. wezwała Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 440/2014. Organ pismem z 25 maja 2015 r. poinformował, że treść ww. zarządzenia "pod względem zgodności z prawem była oceniana przez adwokata prowadzącego wówczas obsługę prawną Urzędu. Wobec powyższego sprawa ta nie będzie ponownie badana", tym bardziej że została zgłoszona do organu nadzoru tj. Wojewody Świętokrzyskiego. Pismem z 2 czerwca 2015 r. (złożonym za pośrednictwem organu dnia 18 czerwca 2015r.) skarżący wniósł skargę na ww. zarządzenie, a zatem została ona wniesiona w terminie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07). Bez wątpienia skarżący ma też interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego aktu. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem zawartym w skardze, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zarządzeniem stanowiącym przedmiot skargi, a własną, indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją Chmielnickiego Centrum Kultury jako pracodawcy, albowiem akt ten kształtuje stosunek prawny pomiędzy samym Centrum, a jego dyrektorem. Ponadto podkreślenia wymaga, że wyrokiem z 3 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Ke 351/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 4 marca 2015r., stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w Chmielniku Nr 28/2015 z 13 stycznia 2015r. w sprawie odwołania W. M. ze stanowiska Dyrektora Chmielnickiego Centrum Kultury w Chmielniku. Taka sytuacja powoduje, że aktualnie funkcjonują w obrocie prawnym dwa zarządzenia tego samego organu powołujące na dyrektora Chmielnickiego Centrum Kultury różne osoby (zaskarżone w niniejszej sprawie oraz powołane na wstępie zarządzenie Nr 67/2015 w sprawie powołania M. G.). Okoliczność ta pozwala na przyjęcie, że skarżąca instytucja kultury ma interes prawny w wniesieniu skargi, który – co zostanie wykazane poniżej - został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego aktu niezgodnie z prawem. Podstawę zarządzenia Nr 440/2014 z 20 listopada 2014r. stanowił art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 207, poz. 1230), przytaczanej w dalszym ciągu jako ustawa nowelizująca. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z ww. przepisów, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Drugi z powołanych wyżej przepisów stanowi natomiast, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony, pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Ponieważ W. M. został powołany na stanowisko Dyrektora Chmielnickiego Centrum Kultury na czas nieokreślony przed wejściem w życie ustawy nowelizującej tj. przed 1 stycznia 2012r., organizator (czyli podmiot tworzący instytucję kultury – art. 10 ustawy) mógł go powołać ponownie na to stanowisko w terminie 3 lat na czas określony od trzech do siedmiu lat od ww. daty, jedynie w trybie art. 8 ust. 4 tej ustawy, powołanego zresztą w zaskarżonym zarządzeniu. Przepis ten ma charakter przejściowy, dlatego też czas jego zastosowania był ograniczony do dnia 1 stycznia 2015r. Po tej dacie powołanie na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 15 ustawy. W ocenie Sądu art. 8 ust. 4 daje wprawdzie możliwość odstąpienia w okresie przejściowym od pewnych zasad wyznaczonych art. 15 ustawy (np. poprzez możliwość powołania dyrektora bez przeprowadzania konkursu czy wyłonienia na to stanowisko tej samej osoby, która je piastowała przed zmianą przepisów, choć jedynie na czas określony od 3 – 7 lat), jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że powołanie w tym trybie może się odbyć bez zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, co jest - i było także przed nowelizacją - zasadą przy powołaniu dyrektora instytucji kultury. Gdyby rezygnacja z tych konsultacji przy powołaniu dyrektora w trybie omawianego przepisu przejściowego była zamysłem ustawodawcy, wyraźnie dałby temu wyraz w jego treści - jak w przypadku konkursu - co jednak nie miało miejsca. Bezspornym jest, że powołanie zaskarżonym zarządzeniem W. M. na stanowisko dyrektora Chmielnickiego Centrum Kultury nie zostało poprzedzone konsultacjami, o jakich mowa wyżej, a więc nastąpiło z naruszeniem art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy. Podkreślenia także wymaga, że wprawdzie art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej wyłącza zastosowanie ust. 4 tego przepisu w stosunku do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury, jednak w ocenie Sądu nie dotyczy to stanu faktycznego sprawy. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem definicji domu kultury bądź też ośrodka kultury, a więc nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć, czy jest nim Chmielnickie Centrum Kultury. Jeśliby jednak przyjąć odmiennie, że przepis art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej ma w niniejszym przypadku zastosowanie (a więc, że skarżąca instytucja kultury jest ośrodkiem bądź domem kultury), to i tak ocena legalności zaskarżonego zarządzenia pozostaje taka sama, gdyż konieczność zasięgnięcia - przed powołaniem na stanowisko dyrektora - opinii związków zawodowych działających w instytucji i stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, wynika wprost z art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli powołanie nie następuje w drodze konkursu, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność objętej skargą uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a.