II SA/Ke 351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Kultury oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami), dalej w skrócie u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Kultury w [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] wydał zarządzenie, mocą którego odwołał W.M. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 poz. 406 ze zmianami), dalej w skrócie "ustawy", dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Wojewoda wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że W.M. został powołany na stanowisko dyrektora Centrum Kultury w listopadzie 2014 r., bez przeprowadzenia konkursu. Stosownie więc do art. 15 ust. 1 ustawy Burmistrz Miasta i Gminy przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu powinien zwrócić się do związków zawodowych działających w tej instytucji kultury, a także do właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych o wydanie opinii. Organ nadzoru zauważył, że w Centrum Kultury nie działały związki zawodowe, a zatem nie zachodziła konieczność zasięgnięcia ich opinii. Jednak obowiązkiem Burmistrza było dokładne ustalenie jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum Kultury działają na terenie Gminy C. W dalszej kolejności Burmistrz powinien zasięgnąć ich opinii w przedmiocie odwołania dyrektora tej instytucji kultury. Zdaniem organu nadzoru z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz przed wydaniem zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia w kwestii działania na terenie Gminy takich stowarzyszeń, co oznacza, że naruszył wymaganą przepisami prawa procedurę odwołania dyrektora instytucji kultury. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie Miasto i Gmina (określenie strony skarżącej zostało sprecyzowane na rozprawie przed sądem) zarzuciło rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż odwołanie na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy jest "odwołaniem", o którym mowa w art. 70 Kodeksu pracy, czyli jest czynnością pracodawcy zwalniającego pracownika, a nie zarządzeniem organu podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu i spory z tego tytułu objęte są kognicją sądu pracy. Powyższe stanowisko potwierdza postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. (I OSK 2251/11) oraz orzeczenie z 19 lutego 2013 r. (I PK 200/12). Strona skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda nie odniósł się do Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania Dyrektora Centrum Kultury, które też zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 5 ustawy, czyli bez zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz braku pisemnej odrębnej umowy, w której strony określają warunki organizacyjno - finansowe działania instytucji kultury oraz program jej działania. Ponadto autor skargi podniósł, że z wniesionej na Zarządzenie Nr [...] skargi wynika, że wpłynęła ona wraz z tym zarządzeniem do organu nadzoru w dniu [...]. Następnie, mimo udzielonych z Urzędu Miasta i Gminy w dniu 28 stycznia 2015 r. wyjaśnień, rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało wydane po 30 - dniowym terminie, tj. w dniu 4 marca 2015 r. W tym przypadku, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., powyższe zarządzenie winno być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdyż organ nadzoru nie mógł stwierdzić jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ ten nie zgodził się z zarzutem skargi, że w myśl postanowienia z dnia 4 kwietnia 2012 r. I OSK 2251/11, właściwą podstawą prawną w przypadku odwołania Dyrektora Centrum Kultury powinien być art. 70 Kodeksu pracy, bowiem zastosowanie powinien mieć art. 15 ust 1 ustawy. Dalej wskazał, że to, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zajął stanowiska w trybie nadzoru w sprawie Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] nie może być przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż dotyczy ona tylko rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...]. Podniósł jednak, że zarządzenie Nr [...] nie było obarczone wadą i jako takie uznane zostało za zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami przejściowymi ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zdaniem Wojewody nie jest trafny zarzut, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie 30 dniowego ustawowego terminu. Dopiero bowiem w piśmie znak: [...] z dnia [...], Wojewoda wniósł (ponownie) o przedłożenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii Zarządzenia Nr [...] z dnia [...], w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Kultury. Kserokopia ww. Zarządzenia wraz z pismem z dnia 4.02.2015 r., znak: [...] - przesłana do Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego przez Naczelnika Wydziału Organizacyjnego - wpłynęło 4 lutego 2015 r. (data wpływu jest na Zarządzeniu), a rozstrzygnięcie nadzorcze wysłane zostało 4 marca 2015 r., w 30 dniowym wymaganym terminie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił, że odwołanie dyrektora bez wcześniejszego zasięgnięcia opinii związków zawodowych i stowarzyszeń nie narusza w sposób rażący prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Z kolei w myśl ust. 3 tego samego artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Co prawda składając skargę Burmistrz Miasta i Gminy jako stronę skarżącą wskazał siebie, jednakże błąd ten został sprostowany na rozprawie przez pełnomocnika, poprzez wskazanie, że stroną skarżącą jest Miasto i Gmina. Na rozprawie zostało także złożone zarządzenie, o jakim mowa w zacytowanym wyżej art. 98 ust. 3 u.s.g. W związku z tym, że skarga została złożona z zachowaniem 30 – dniowego termin, dlatego też podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnieść się należy do zarzutu, jakoby rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem 30 - dniowego terminu o jakim mowa w art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jak wynika ze skargi i co zostało potwierdzone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczy on od daty dostarczenia zarządzenia Wojewodzie przez W. M. Faktycznie, jak wynika z akt sprawy, o wydaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, organ nadzoru powziął wiadomość ze skargi W. M. i dołączonej do niego odbitki kserograficznej zarządzenia z dnia [...]. Niewątpliwie dostarczenie organowi nadzoru zarządzenia przez osobę fizyczną, a nie przez wójta, jako organ reprezentujący gminę, nie czyni zadość wymogom art. 90 ust. 1 u.s.g., a ponadto W.M. do swojej skargi skierowanej do Wojewody dołączył nie poświadczoną za zgodność z oryginałem odbitkę kserograficzną. Dlatego też nie można uznać, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zaczął biec już 19 stycznia 2015 r. (data wpływu skargi W. M. do Urzędu Wojewódzkiego). Termin ten nie rozpoczął także biegu w dacie wpłynięcia do organu nadzoru pisma skarżącej z dnia 28 stycznia 2015 r., bowiem wśród załączonych do tego pisma załączników nie było zarządzenia z [...] (k. 45). Zarządzenie to, w postaci potwierdzonej za zgodność z oryginałem odbitki kserograficznej zostało przez Burmistrza Miasta i Gminy doręczone organowi nadzoru dopiero w dniu 4 lutego 2015 r., po wcześniejszym dwukrotnym wzywaniu Burmistrza do dostarczenia tego zarządzenia: w dniu 22 stycznia i w dniu 3 lutego 2015 r. W związku z tym, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 6 marca 2015 r., a zostało ono wydane w dniu 4 marca 2015 r., zarzut naruszenia przez organ nadzoru terminu z art. 91 u.s.g. jest bezzasadny. Drugi z zarzutów skargi dotyczy kwestionowania prawa Wojewody do obejmowania nadzorem zarządzenia wydanego w trybie art. 15 ustawy. Zdaniem bowiem skarżącej, zarządzenie to jest odwołaniem, o którym mowa w art. 70 kodeksu pracy, nie jest zaś aktem z zakresu administracji publicznej. W związku z tym wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych faktycznie wystąpiła rozbieżność odnośnie tej kwestii. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone między innymi w postanowieniu NSA z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2693/11, że uchwała (w sprawie tej bowiem chodziło o uchwałę podjętą przez zarząd województwa) w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego. W uzasadnieniu NSA podniósł, że organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Powołane w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisy mają charakter publicznoprawny - taki sam charakter ma zadanie organów administracji publicznej występujących w roli organizatora kultury. NSA zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10; z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1597/02; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99). NSA zauważył, że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało jednak stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. W wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego, skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy." Podobne stanowisko zajął między innymi WSA w Gliwicach 10 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/GL 1044/12. O tym zaś, że zarówno odwołanie jak i powołanie dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej wynika także z orzeczeń NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 1295/12, z dnia 4 kwietnia 2012 sygn. I OSK 2251/11, z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2693/11, z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2526/11, z dnia12 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2545/11, z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 598/10 (wszystkie orzeczenia dostępne w Lex, a także w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, zdaniem składu orzekającego zarzut, jakoby zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy o odwołaniu dyrektora Centrum Kultury nie stanowiło aktu z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie podlegało kognicji Wojewody w trybie 91 w zw. z art. 85. u.s.g., jest nieuzasadniony. Nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony na rozprawie zarzut, iż zarządzenie Burmistrza o odwołaniu dyrektora nie narusza w sposób rażący przepisu art. 15 ustawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przez organ nadzoru nie jest konieczne ustalenie rażącego naruszenia prawa przez organy gminy. Organ nadzoru bowiem nie rozstrzyga na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ale na podstawie przepisów o samorządzie terytorialnym – w tym wypadku przepisów u.s.g. Te zaś nie wymagają, aby naruszenie prawa przez organy gminy miało rażący charakter; wystarczy, gdy organ nadzoru stwierdzi sprzeczność zarządzenia z prawem. Skoro zaś zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, oznacza to, że do stwierdzenia nieważności konieczne jest ustalenie, że badany akt w sposób istotny narusza prawo. Brak jest definicji ustawowej "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy wydając zarządzenie Nr [...], w sposób istotny naruszył przepis art. 15 ust. 1 ustawy, skoro w sposób jednoznaczny i nie mogący budzić żadnych wątpliwości wynika z tego przepisu obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak ustalił organ nadzoru i co potwierdzają akta sprawy, Burmistrz przed odwołaniem Dyrektora Centrum Kultury nawet nie ustalał, czy istnieją stowarzyszenia, o których mowa w tym przepisie, a że takie istnieją można domniemywać z dołączonego przez W.M. do skierowanej do Wojewody skargi listy stowarzyszeń działających na terenie Miasta i Gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych za jednolite uznać należy stanowisko, że niezwrócenie się o opinię do związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 ustawy stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu podjętego bez zachowania tego wymogu (por. m.in. powołane wcześniej wyroki NSA w sprawach II OSK 2545/11, II OSK 1295/12, II OSK 598/10). Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, a mianowicie, że organ nadzoru nie zajął się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowością zarządzenia o powołaniu W. M. na stanowisko dyrektora, to zauważyć należy, że skoro przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było tylko zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], Wojewoda nie miał obowiązku w tym akcie nadzoru dokonywania oceny innego zarządzenia. Brak jest także przepisów nakładających na organ nadzoru obowiązek równoczesnego dokonywania kontroli kilku zarządzeń (uchwał) organów samorządowych, nawet jeśli są one ze sobą w jakiś sposób powiązane. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarządzenie Burmistrza o odwołaniu Dyrektora Centrum Kultury zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 15 ustawy, prawidłowo Wojewoda stwierdził jego nieważność. Skoro zaś zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).