II SA/Ke 574/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Z.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprostowania tytułu wykonawczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z.L. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Znak:[...] odmawiające Z.L. sprostowania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...], Nr: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [....] nakazał Z.L. w terminie do 27 lutego 2004 r. doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w N.W. przy ulicy [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu, poprzedzonego przedłożeniem oceny technicznej oraz projektu budowlanego określającego zakres niezbędnych do wykonania robót remontowych i zabezpieczających oraz sposób ich wykonania, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zabezpieczenie nieużytkowanych pomieszczeń przed dostępem osób oraz zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z niewykonaniem nałożonych tą decyzją obowiązków, po uprzednich upomnieniach organ egzekucyjny tytułem wykonawczym z dnia [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji. Następnie postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązanego Z.L. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł. z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W dniu 14 lipca 2005 r. INB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego stosowany w egzekucji należności pieniężnych, celem wyegzekwowania od Z.L. należności z tytułu nie zapłaconej grzywny w kwocie 5.000 zł. nałożonej w celu przymuszenia. Pismem z dnia 9 marca 2009 r. oraz z dnia 5 maja 2009 r. Z.L. wniósł do INB o sprostowanie tytułu wykonawczego wystawionego przez INB w dniu [...] w przedmiocie należności pieniężnej w kwocie 5.000 zł. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] INB odmówił sprostowania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] wskazując, że tytuł wykonawczy to dokument urzędowy stwierdzający istnienie i zakres nadającego się do egzekucji roszczenia wierzyciela i jednocześnie istnienie oraz zakres obowiązku prawnego dłużnika, dlatego też nie można prostować tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy dłużnik zaspokoił część należności po powstaniu tytułu egzekucyjnego. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytaczając treść art. 113 § 1 Kpa oraz art. 126 Kpa podniósł, iż z zestawienia tych przepisów jednoznacznie wynika, że tytułu wykonawczego sporządzonego w przepisanej formie nie można sprostować, ani też odmówić jego sprostowania w trybie przepisu art. 113 Kpa, gdyż nie jest on ani decyzją, ani postanowieniem wydanym przez organ administracji publicznej. Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, a przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przypadkach, gdy przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 26 § 1 wspomnianej ustawy tytuł wykonawczy wystawiony jest przez wierzyciela i skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji, celem wyegzekwowania należności pieniężnej. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który wszczyna egzekucję administracyjną określając jej ramy, zatem nie posiada przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 lub 123 Kpa, a więc nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania. Na potwierdzenie takiej wykładni organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z dnia 25.10.1996., sygn. akt: I SAB/Wr 1/96, Wyrok NSA z dnia 30.10.1998r., sygn. Akt I SA/Wr 1249/96 oraz Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.09.2006r., sygn. akt I SA/Po 62/06. Organ odwoławczy wywiódł, że skoro tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym to nie można do niego stosować – nawet a contrario - przepisów art. 113 Kpa i wydawać w oparciu o ten przepis postanowienia o odmowie sprostowania tytułu wykonawczego. Skoro więc wydane przez Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie nie miało podstawy prawnej, to zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa dotknięte było wadą nieważności. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż dla zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu I instancji nie ma znaczenia fakt, czy organ egzekucyjny rozpatruje wniosek z dnia 09.03.2009r., czy też z dnia 05.05.2009r. w sytuacji gdy żądanie dotyczy tego samego. Ponadto organ II instancji poinformował skarżącego, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i stwierdził nieważność decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego dotyczących budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N.W., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że nakaz wykonania remontu w dalszym ciągu podlega wykonaniu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.L. wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania INB w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...] Nr [...], 2. utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu II instancji w części dotyczącej uchylenia postanowienia INB z dnia [...], 3. stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] o nałożeniu grzywny w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia. Skarżący zarzucił, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odpowiada prawu, gdyż organ odwoławczy w części orzekającej nie sprecyzował w jakim zakresie umarza postępowanie. Ponadto skarżący dodał, iż w trakcie postępowania przed organem II instancji nastąpiła istotna zmiana formalno – prawna, gdyż w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego, decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie istnieje w obrocie prawnym na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdzającej nieważność tej decyzji INB w tej części. Zdaniem skarżącego zagadnieniem wstępnym jest stwierdzenie nieważności postanowienia INB z dnia [...], a to z uwagi na zmianę treści decyzji INB z dnia [...] w/w decyzją GINB z dnia [...].. Ponadto skarżący zarzucił brak odniesienia się przez organ II instancji do wniosku strony z dnia 23 lipca 2009 r. oraz naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z całością materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organ II instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Wbrew przy tym zarzutowi skargi, WINB odniósł się do pisma strony z dnia 23 lipca 2009 r., a w szczególności do zawartego w nim wniosku o "uzupełnienie akt postępowania zażaleniowego o decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odniósł się bowiem do tej decyzji wyjaśniając, że nie ma ona wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ nakaz wykonania remontu w dalszym ciągu podlega wykonaniu. Zasadniczą przyczyną wydania zaskarżonego, typowego postanowienia kasacyjnego opartego na treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 kpa, było stwierdzenie przez organ II instancji wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie sprostowania tytułu wykonawczego bez podstawy prawnej, a więc w warunkach, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z taką oceną należy się zgodzić. Przepisy ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229/05 poz. 1954 ze zm.), w toku którego to postępowania został złożony wniosek o sprostowanie tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2005 r., nie regulują kwestii sprostowania tytułów wykonawczych, czy też jakichkolwiek aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego. Ponieważ jednak art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważenia wymagało zagadnienie możliwości zastosowania w sprawie art. 113 § 1 kpa dotyczącego instytucji sprostowania. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z mocy art. 126 kpa przepis ten stosuje się również odpowiednio do postanowień. Aby więc możliwe było prostowanie tytułu wykonawczego, musiałby on stanowić decyzję lub postanowienie, a więc akt administracyjny. Tymczasem z jednolitych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, że tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej jest jedynie dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten nie jest natomiast decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 25 października 1996 r., I SAB/Wr 1/96 i z dnia 30 października 1998 r., I SA/Wr 1249/96, z dnia 30 czerwca 2000 r., III SA 2165/99, LEX nr 47984). W konsekwencji nie podlega on prostowaniu nawet w razie wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w art. 113 § 1 kpa, co wynika również wprost z literalnego brzmienia tego przepisu. Pomimo zaistnienia w sprawie wskazanej wyżej wady nieważnościowej, nie było podstaw do stwierdzania przez organ II instancji nieważności postanowienia INB z dnia [...]. Tryb odwoławczy bowiem, ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491). Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest prawdą, że organ odwoławczy w części orzekającej zaskarżonego postanowienia nie sprecyzował w jakim zakresie umarza postępowanie. Z treści tego postanowienia wynika bowiem jednoznacznie, że umorzenie dotyczyło postępowania organu I instancji prowadzonego w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...], Nr [...]. Ponieważ zarówno wniosek skarżącego o sprostowanie tego tytułu datowany na dzień 9 marca 2009 r., jak i pismo Z.L. datowane na dzień 5 maja 2009 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" dotyczyły tego samego zagadnienia, nie może być wątpliwości, że organ II instancji umorzył w całości postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...] Nie można podzielić poglądu autora skargi co do naruszenia w toku postępowania odwoławczego przepisu art. 10 §1 kpa. W sprawie jedyną stroną był skarżący, który na etapie postępowania odwoławczego nie formułował żadnych wniosków dowodowych; również organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach poczynionych już na etapie postępowania przed organem I instancji. Poza tym w piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r. INB zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie WINB w terminie 14 dni, który to termin został przez organ dochowany. Dlatego nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155). Nie mogło również mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy wydanie w dniu [...] przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego dotyczących budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N.W. Skoro bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prostowania tytułu wykonawczego, to żadne inne okoliczności niż wyjaśnienie, że strona domaga się sprostowania tytułu wykonawczego, nie podlegają badaniu w postępowaniu wszczętym na skutek takiego niedopuszczalnego wniosku. Poza tym stwierdzenie nieważności całej decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku nałożonego w takiej decyzji, jest podstawą do złożenia w tym postępowaniu zarzutu o jakim mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut taki składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 w/w ustawy). Wskazane wyżej stwierdzenie nieważności decyzji może też być podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z.L. nie złożył bowiem we wskazanym terminie zarzutu z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też nie wnosił o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 2. Ponadto, jak to trafnie zauważył organ II instancji, stwierdzenie nieważności orzeczone decyzją GINB z dnia [...] nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego całej decyzji będącej podstawą egzekucji, a tylko jej części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego. Pozostała część tej decyzji dotycząca doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego w N. W. przy ul. [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu, w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu co powoduje, że stwierdzenie nieważności części decyzji INB z dnia [...] nie ma żadnego wpływu na możliwość prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, którego sprostowania domagał się skarżący. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).