II SA/Ke 586/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r., [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2021 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 5 września 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także "Kolegium"), na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez [...] spółkę z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej "Spółką"), zakończonej postanowieniem Kolegium z 14 lipca 2022 r. znak: SKO.PZ- [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kolegium z 27 stycznia 2021 r. znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z 7 września 2020 r. w części załącznika graficznego Nr [...] tej decyzji i orzeczono, że: "Załącznik graficzny dołączony do decyzji Kolegium z 27 stycznia 2021 r. znak: SKO. [...] staje się załącznikiem graficznym Nr [...] ww. decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 7 września 2020 r. znak: [...]", zaś w pozostałej części utrzymano w mocy ww. decyzję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jeden budynek z usługami (usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 1000 m2) oraz budowie murów oporowych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb 0009, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJKL-A przy ul. [...] w K. - uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Kolegium z 14 lipca 2022 r. znak: SKO.PZ- [...]/[...] i w to miejsce orzekło o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Kolegium z 27 stycznia 2021 r. znak: SKO. [...] W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Spółka we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzuciła naruszenie art. 152 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej "P.b.") w zw. z art. 55 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez wadliwe uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być przedmiotem wstrzymania wykonania, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę inwestycji i wiąże organ je wydający i jako taka może być przedmiotem wstrzymania wykonania w celu ochrony interesów osób trzecich w toku postępowania wznowieniowego. Odnosząc się do powyższego, Kolegium wyjaśniło, że art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, oznacza związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy tym, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Decyzja o warunkach zabudowy może być zatem uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale tylko w ściśle ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń odnoszących się do przyszłej inwestycji. Z tego względu Kolegium zarzuty wniosku uznało za niezasadne. Zdaniem Kolegium, wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. Kolegium za najistotniejsze uznało to, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, że nie podlega ona wykonaniu. Wyjaśniając sposób rozstrzygnięcia sprawy Kolegium wskazało, że z uwagi na okoliczność, iż w sentencji postanowienia doszło do oczywistej omyłki we wskazaniu daty decyzji Kolegium, której dotyczył wniosek Spółki, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uchylił w całości zaskarżone własne postanowienie z 14 lipca 2022 r. i w to miejsce orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Odwoławczego w K. z 27 stycznia 2021 r. znak: SKO. [...] W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zaskarżyła powyższe postanowienie Kolegium, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 152 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w zw. z art. 55 i art. 64 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być przedmiotem wstrzymania wykonania, gdyż stanowi akt administracyjny nie nadający się do wykonania, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę inwestycji i wiąże organ je wydający i może być przedmiotem wstrzymania wykonania w celu ochrony interesów osób trzecich w toku postępowania wznowieniowego. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Kolegium z 14 lipca 2022 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska, wywodząc w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać wstrzymaniu jej wykonania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu, który powodował konieczność wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawę prawną kwestionowanego skargą postanowienia Kolegium stanowił art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ w niniejszej sprawie – powołując ww. przepis - odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 stycznia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jeden budynek z usługami oraz budowie murów oporowych, na działkach przy ul. [...] w K.. Zdaniem organu, wstrzymanie wykonania może dotyczyć jedynie decyzji, która podlega wykonaniu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, jak wyjaśnił organ, nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania, ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela jednak poglądu Kolegium, że nie jest dopuszczalne wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Treść art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu. Oznacza to, że charakter prawny decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie ma wpływu na ocenę przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r, II SA/Ol 13/20, Lex nr 2956936). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., może zostać wydane również odnośnie do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podzielone są poglądy w kwestii dopuszczalności zastosowania instytucji ochrony tymczasowej do decyzji o warunkach zabudowy ze względu na jej charakter prawny. Za stanowiskiem zaprezentowanym wyżej, przyjętym przez Sąd orzekający w sprawie za własne, przemawiają następujące argumenty. Należy zauważyć, że z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji określonymi w tym przepisie, ale też zakaz postępowania wbrew wymogom określonym w tej decyzji. Ustalenie tych warunków w decyzji polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o warunkach zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności lokalizacji danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może weryfikować treści decyzji o warunkach zabudowy w zakresie konstytuujących rzeczoną decyzję elementów koniecznych, wskazanych w art. 54 u.p.z.p. Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy wiąże – stosownie do art. 55 u.p.z.p. - organ wydający pozwolenie na budowę w tym znaczeniu, że ustalone w niej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych nie mogą być przedmiotem weryfikacji, a w konsekwencji odmiennych ustaleń przez organ wydający pozwolenie na budowę, skoro – w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.- zgodność projektu budowlanego podlega weryfikacji właśnie przez pryzmat rzeczonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy w znaczeniu, o jakim mowa w art. 152 k.p.a., gwarantuje, że strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, że ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych (zob. ww. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r. i powołane tam wyroki: WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r., II SA/Po 397/15; WSA w Łodzi z 21 czerwca 2013 r., II SA/Łd 426/13; jak również NSA w wyroku z 21 października 2014 r., II OSK 1931/13, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie, instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zachodzi bowiem nie tylko wtedy, gdy należy przerwać jej wykonywanie, ale także wtedy, gdy zachodzi konieczność wstrzymania jej skutków prawnych (jakie wywołuje ta decyzja, pozostając w obrocie prawnym). Tylko takie rozumienie przepisu art. 152 k.p.a. pozwala bowiem osiągnąć jego cel, jakim jest - w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2022 r., sygn. II SA/Po 134/22, Lex nr 3343293 i przywołany tam wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2599/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Kolegium opiera się na błędnym stanowisku, że wstrzymanie wykonanie decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 152 k.p.a. nie może nastąpić z uwagi na sam charakter prawny tej decyzji, co nie znajduje oparcia nie tylko w treści tego przepisu (nie wskazuje on rodzaju decyzji, których wykonanie podlega bądź nie podlega wstrzymaniu), ale także w materialnoprawnych podstawach instytucji wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy ten przepis. W konsekwencji Kolegium - na skutek uznania, że nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy - nie zbadało przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia opisanej wyżej decyzji z 27 stycznia 2021 r. w wyniku wznowienia postępowania w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie tego postępowania, do czego organ był zobowiązany na mocy art. 152 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, nie doszło tym samym do zbadania istoty sprawy. Wobec powyższego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 152 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w zw. z art. 55 i art. 64 u.p.z.p., okazał się zasadny. Z tych też powodów zaskarżone postanowienie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego, o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Równocześnie należy zauważyć, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia - 15 września 2022 r. - w sprawie wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczna decyzja znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji z 27 stycznia 2021 r. znak: SKO. [...] Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne. Z tą datą postanowienie takie traci moc, gdyż w założeniu ma ono charakter prowizoryczny (por.: wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2334/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2021 r., III SA/Kr 1155/21, Lex nr 3263633 oraz M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2021, art. 152.; T. Kiełkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, W. 2019, art. 152). Należy przy tym zauważyć, że dla interpretacji art. 152 k.p.a. nie ma znaczenia, czy ostateczna decyzja podjęta w ramach wznowionego postępowania administracyjnego jest zgodna z prawem, czy też nie jest zgodna z prawem. Z tych przyczyn, skoro po złożeniu wniosku przez skarżącą Spółkę o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy - zmierzającego do uzyskania ochrony tymczasowej do czasu zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - doszło do wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, to bezprzedmiotowe staje się rozpoznanie tego wniosku ponownie przez organ. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 152 § 1 k.p.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, której uchylenia odmówiło Kolegium ww. decyzją z 15 września 2022 r. Ubocznie należy podnieść, że nie ma przeszkód prawnych, aby w razie wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, skarżąca Spółka ponownie złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.