II SA/Ke 589/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 18 czerwca 1998r. nr 51/III/98 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia opłat za podłączenie posesji do istniejących sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr 51/III/98 z dnia 18 czerwca 1998 r., Rada Miejska w Chęcinach, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz 74), wprowadziła zmianę do uchwały Nr 58/VI/97 Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 27 października 1997 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za podłączenie posesji do istniejących sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych w gminie i mieście Chęciny, uzależniającą wydanie zezwolenia na wykonanie we własnym zakresie przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego, od dokonania przez zainteresowanego wpłaty na konto dochodów budżetu gminy w wysokości ustalonej dla mieszkańców partycypujących w kosztach budowy danej sieci przy jednoczesnej rewaloryzacji tej kwoty, zgodnie z ustalonymi wskaźnikami przez Ministerstwo Finansów, od daty zakończenia budowy sieci wodociągowej do daty wpłaty i instalacji przyłącza. Uchwała ta utraciła moc na skutek podjęcia przez Radę Miejską w Chęcinach Uchwały Nr 85/VI/98 z dnia 29 grudnia 1998 r. Skargę od opisanej na wstępie uchwały z dnia 18 czerwca 1998 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że opłaty nałożone uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej oraz nie znajdowały podstawy w przepisach prawa obowiązującego w dacie wydania uchwały, zwłaszcza tych, które zostały wskazane jako podstawa prawna tj. art. 7 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podstawy prawnej, zdaniem skarżącego, nie zawierał też żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazał skarżący, nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od wniesienia opłaty, zaś nakładanie obowiązków na obywateli jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Wskazując na art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżący stwierdził, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, a zatem obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro zatem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Chęcinach nałożyła na mieszkańców gminy Chęciny obowiązek ponoszenia opłat pomimo, że żaden przepis ustawowy jej do tego nie upoważnił, uznać ją należy za nieważną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie posiada samodzielnego bytu prawnego ponieważ modyfikuje jedynie uchwałę pierwotną. Organ wskazał również, że uchwała będąca przedmiotem skargi została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Chęcinach na posiedzeniu z dnia 29 grudnia 1998r., a to z kolei powoduje bezprzedmiotowość skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 18 czerwca 1998 r. jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy i miasta Chęciny. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Ponieważ zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad 13 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). W podstawie prawnej uchwały Nr 51/III/98 wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowił ogólnie, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w pkt 3 jako takie właśnie zadania wymieniał między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Ogólny charakter art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Wskazany przepis uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały generalne upoważnienie do stanowienia przepisów gminnych przez organy gminy zawierał powołany w zaskarżonej uchwale art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, stosownie do którego organy gminy mogły wydawać takie przepisy w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że na mocy przepisu art. 241 ust. 7 Konstytucji RP, obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji (tj. w dniu 17 października 2007r.) przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Oczywistym jest także, że upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowił art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczący sposobu ogłaszania przepisów gminnych, ich wejścia w życie i powszechnej dostępności prowadzonego przez urząd gminy zbioru przepisów gminnych. Upoważnia ustawowego nie zawierał także przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Mimo, iż wskazuje się w nim na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07). Podstawą podjęcia uchwały nie mogły być także przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.). Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Przepis nie zawiera jednak żadnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustalenia kosztów tej odpłatności. Podstawy do podjęcia przez organ gminy uchwały w przedmiocie ustalenia kwoty z tytułu udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy sieci wodociągowej, nie można także znaleźć w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741). Przepis art. 144 ust. 1 tej ustawy stanowił, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie natomiast z art. 145 ust.1 opłaty adiacenckie ustalał zarząd gminy w drodze decyzji. Wysokość opłat adiacenckich ustalana była w stosunku procentowym, biorąc za podstawę różnicę powstałą między wartością gruntu przed wybudowaniem urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych a wartością gruntu po ich wybudowaniu. Co się zaś tyczy powoływanej w skardze ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.), to nie mogła być ona podstawą do wydania zaskarżonej uchwały chociażby dlatego, że nie obowiązywała jeszcze w dniu jej podjęcia. Reasumując, skoro w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Miejskiej w Chęcinach do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych, należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie ma przeszkód prawnych do zaskarżenia uchwały nowelizującej (jak będąca przedmiotem osądu w sprawie), w sytuacji gdy osobną skargą zaskarżona została także zmieniana uchwała. W szczególności, przeszkód takich nie zawiera art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący podstawę wniesienia niniejszej skargi. Podkreślić także należy, że wyeliminowanie uchwały Nr 51/III/98 z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie na mocy uchwały Rady Miejskiej w Chęcinach 58/VI/98 z dnia 29 grudnia 1998 r., nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07).