II SA/Ke 601/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda (dalej Wojewoda), na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.- zwanej dalej ugn) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Starosty z dnia [...] orzekającej: m.in: o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości [...], poprzez zezwolenie [...] na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia oraz kabla teletechnicznego w związku z realizacją inwestycji pn. "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą", utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł w pkt. 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości [...] poprzez zezwolenie [...], na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia oraz kabla teletechnicznego w związku z realizacją inwestycji pn. "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Określił, że na działce zostanie zlokalizowany odcinek gazociągu i kabel teletechniczny, każde o długości 8,1 m. Gazociąg wkracza na działkę nr 191/2 od wschodniej granicy z działką nr 193/2 w odległości 15,78 m mierząc od jej północno - wschodniego rogu granicy z działką nr 191/1, natomiast opuszcza działkę od zachodniej granicy z działką nr 189/2 w odległości 17,35 m mierząc od jej północno - zachodniego rogu granicy z działką nr 191/1. Zgodnie z opisem znajdującym się na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, kabel teletechniczny przebiegać będzie w rurze osłonowej (kanalizacji telemetrycznej) OPPTO 0 50 (RHDPE) wzdłuż gazociągu w odległości 0,4 m od skrajni rury gazowej. Kabel techniczny wkracza na działkę nr 191/2 od wschodniej granicy z działką nr 193/2 w odległości 15,18 m mierząc od jej północno - wschodniego rogu granicy z działką nr 191/1, natomiast opuszcza działkę od zachodniej granicy z działką nr 189/2 w odległości 16,75 m mierząc od jej północno - zachodniego rogu granicy z działką nr 191/1. Na działce nr 191/2 zostanie ustanowiona także strefa kontrolowana dla gazociągu o szerokości 8 m, po 4 m na stronę od osi gazociągu oraz powierzchni 65 m2. Lokalizacja gazociągu, przebieg kabla teletechnicznego oraz strefy kontrolowanej zostały przedstawione na mapie stanowiącej integralną część decyzji. Ograniczenie to polega również na uprawnieniu Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Warszawie do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. W pkt. 2 tej decyzji organ zobowiązał inwestora tj, do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w przypadku braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego albo gdy powodowałoby to nadmierne trudności lub koszty, o przysługującym wówczas odszkodowaniu za powstałe szkody. W pkt. 3 decyzji organ stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B. zarzucając powyższej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprecyzyjnym ograniczeniu tego prawa, poprzez brak orzeczenia w sentencji decyzji o zajęciu pasa montażowego o pow. 162 m2 na czas realizacji inwestycji, ograniczając jedynie prawo do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii; - brak orzeczenia w przedmiocie demontażu starego gazociągu; - brak sprecyzowania w sentencji decyzji na czym będzie polegało zobowiązanie inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji; - brak wykonania zalecenia organu II instancji i nie doręczenie pełnomocnikowi decyzji Burmistrza z dnia 15 maja 2014r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi naruszenie art. 40 § 1 i 2 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa dające podstawę do wznowienia postępowania w tym przedmiocie; Nadto strona poddała w wątpliwość, czy mapa stanowi załącznik do zaskarżonej decyzji, gdyż odręczna adnotacja na mapie nie została sporządzona przez geodetę. Nie wiadomo również w jakim czasie adnotacja została naniesiona na mapę z uwagi na brak daty jej naniesienia. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, że postępowanie dotyczy nieruchomości stanowiącej własność A. B.. Z dołączonej do wniosku inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - decyzją z dnia 15 maja 2014r. - wynika, że Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą - Etap V zlokalizowany na terenie miejscowości Parszów w ramach przedsięwzięcia pn . "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą", przebiegającą m.in. przez działkę oznaczoną nr 191/2. Trasa projektowanej inwestycji została zaznaczona na kopiach map do celów projektowych w skali 1:1000, stanowiących załączniki graficzne nr 1-4 do decyzji. W celu zrealizowania powyższej inwestycji P[...], podjęła negocjacje z właścicielką nieruchomości – D. B., celem uzyskania zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że od 25 czerwca 2015r. do 17 sierpnia 2015r. prowadzona była korespondencja pomiędzy pełnomocnikami inwestora, a D. B., w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 wraz z kablem światłowodowym (karty akt I inst. 11-16 oraz 33 - 34). Dokumenty przesłane przez pełnomocnika inwestora zawierały informacje na temat warunków usytuowania gazociągu i ustanowienia strefy kontrolowanej. Do korespondencji kierowanej do A. B. załączono: projekt umowy określający kwotę wynagrodzenia za umieszczenie gazociągu i kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości oraz załącznik graficzny. W trakcie rokowań, A. B. wystąpiła do inwestora pismem z dnia 30 czerwca 2015r., zawierającym propozycję finansową oraz warunkową deklarację zgody na podpisanie umowy. W odpowiedzi na ww. propozycję - pełnomocnik PSG , w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015r., poinformował o braku możliwości zrealizowania postawionego przez właścicielkę warunku kwotowego i ponowił prośbę o zgodę na udostępnienie nieruchomości do celów budowy gazociągu oraz podpisanie i przesłanie do PSG dwóch egzemplarzy umowy. W konsekwencji strony nie doszły do porozumienia, a właścicielka ostatecznie odmówiła zgody na lokalizację gazociągu na działce nr 191/2 i podpisanie umowy w dotychczasowej wersji. Wobec braku porozumienia i w efekcie niepodpisania umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem a właścicielką nieruchomości, inwestor wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2017r. skierowanym do Starosty [...], wystąpił na podstawie art. 124 ugn o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 Mpa oraz kabla teletechnicznego w związku z realizacją inwestycji pn. "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 MPa relacji Lubienia - Parszów wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wniosek zawierał wymagane dokumenty i uzasadnienie ( art. 116 ugn). Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017r., znak: GNOŚ.6821.5.2017 Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości uznając, że postępowanie nie może być wszczęte, z powodu wadliwości rokowań przeprowadzonych przez inwestora z właścicielką nieruchomości. Na skutek zażalenia złożonego na ww. postanowienie, Wojewoda, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in., że organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie może oceniać rokowań merytorycznie, a jedynie ma obowiązek stwierdzić czy się odbyły i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody), co w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce. Wobec powyższego organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie wezwał strony na rozprawę administracyjną. Starosta w dniu [...] wydał decyzję o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Następnie Wojewoda, decyzją z dnia [...]., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał m.in., iż Starosta nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu żądania wnioskodawcy, orzekając jednakże o usytuowaniu kabla teletechnicznego w pasie technologicznym o szerokości 20 m, nie ustalił precyzyjnego przebiegu inwestycji względem granic działki, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej analizy uciążliwości przedmiotowego ograniczenia dla właścicielki nieruchomości, nie ustanowił też strefy kontrolowanej na okres użytkowania gazociągu, niezbędnej przy tego typu inwestycjach, a wynikającej z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Ponadto z mapy, będącej załącznikiem do decyzji, powinien w sposób jednoznaczny wynikać przebieg wszystkich elementów składających się na daną inwestycję oraz jej odległości od granic działki. Wojewoda zwrócił uwagę, że załączony do wniosku "opis przebiegu gazociągu względem granic działki nr 191/2" wykonany przez geodetę, nie jest dokumentem, mogącym stanowić integralną część decyzji. Ponadto wskazał, że organ I instancji winien ustalić, w ponownie prowadzonym postępowaniu, z jaką datą decyzja Burmistrza z dnia 15 maja 2014r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się ostateczna, gdyż znajdujący się na niej dopisek, iż do dnia 9 lipca 2014r. nie wniesiono od niej odwołania, nie świadczy o dacie jej ostateczności oraz doręczy wydaną w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzję ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób wskazany na wstępie. Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy inwestor realizujący cele publiczne na nieruchomościach niestanowiących jego własności, nie uzyska zgody właścicieli na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn, może zgodnie z art. 124 ust. 2 ugn, wystąpić do starosty o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Z art. 124 ust. 1 ugn wynika konieczność ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Burmistrza [...] Nr 4/2013 z dnia 15 maja 2014r. znak: BGK.6733.14/2013 ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą - Etap V zlokalizowany na terenie miejscowości Parszów w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 czerwca 2014r. Istniejąca w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna sprawia, że przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W świetle powyższego, inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Zatem przesłanka zawarta w art. 124 ugn została spełniona, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nie naruszający ustaleń wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei pozostająca w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, determinuje przebieg gazociągu i jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgodę, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn, należy rozumieć, jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne określone w art. 6 ugn. Przepis art. 124 ust. 3 ugn, nie precyzuje formy ani charakteru prawnego, jaką powinna mieć propozycja podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny, dotycząca uzyskania zgody na wykonanie prac, skierowana do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Jednakże spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń oznacza taką sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Niemożność zaś uzyskania takiej zgody oznacza stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział lub sprzeciwił się udzieleniu takiej zgody albo też strona lub strony postawiły sobie warunki, które druga uznała za niemożliwe do przyjęcia. Materiał dowodowy potwierdza, że rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ugn. Organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie posiada żadnych uprawnień do oceny merytorycznej rokowań prowadzonych przez inwestora z właścicielem. Winien jedynie stwierdzić, czy rokowania miały miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody), co w niniejszej sprawie bez wątpienia nastąpiło. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn, nie podlegają weryfikacji organu okoliczności, czy Inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Jak wykazano powyżej Właścicielka nieruchomości odmówiła zgody na lokalizację gazociągu na działce nr 191/2 na warunkach zaproponowanych przez inwestora (k. 17 akt I instancji). Dalej Wojewoda podniósł, że decyzja wydana w trybie art. 124 ugn, musi ściśle określać przebieg inwestycji przez daną nieruchomość oraz zakres uszczuplenia prawa właściciela. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Zgodnie z dokumentacją na działce zostanie zlokalizowany odcinek gazociągu i kabel teletechniczny, każde o długości 8,1 m. Gazociąg wkracza na działkę nr 191/2 od wschodniej granicy z działką nr 193/2 w odległości 15,78 m mierząc od jej północno - wschodniego rogu granicy z działką nr 191/1, natomiast opuszcza działkę od zachodniej granicy z działką nr 189/2 w odległości 17,35 m mierząc od jej północno - zachodniego rogu granicy z działką nr 191/1. Kabel teletechniczny przebiegać będzie w rurze osłonowej (kanalizacji telemetrycznej) OPPTO 0 50 (RHDPE) wzdłuż gazociągu w odległości 0,4 m od skrajni rury gazowej. Kabel techniczny wkracza na działkę nr 191/2 od wschodniej granicy z działką nr 193/2 w odległości 15,18 m mierząc od jej północno - wschodniego rogu granicy z działką nr 191/1, natomiast opuszcza działkę od zachodniej granicy z działką nr 189/2 w odległości 16,75 m mierząc od jej północno - zachodniego rogu granicy z działką nr 191/1. Na działce nr 191/2 zostanie ustanowiona także strefa kontrolowana dla gazociągu o szerokości 8 m, po 4 m na stronę od osi gazociągu oraz powierzchni 65 m2. Z pisma inwestora z dnia 10 sierpnia 2015 r. skierowanego do A. B. na etapie rokowań wynika m.in., że budowa gazociągu DN 400 pozwoli na wyłączenie z eksploatacji istniejącego gazociągu. Realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezbędna dla utrzymania bezpieczeństwa eksploatacji zapewniającej przy tym niezakłóconą dystrybucję gazu (k.16 akt I instancji). Starosta [...] w sentencji zaskarżonej decyzji określił szczegółowo przebieg inwestycji przez działkę nr 191/2 oraz zawarł analizę uciążliwości dla właściciela nieruchomości, z której wynika, iż "Taka przebudowa jest najbardziej korzystna dla stron, gdyż oba gazociągi położone są w bliskiej odległości od siebie, nie ma ingerencji inwestora w inną część działki. Ponadto należy zauważyć, że projektowany gazociąg przebiega z dala od zabudowań mieszkalnych. Nadmienić również należy, że przebudowa gazociągu pozwoli na zlikwidowanie strefy kontrolowanej starego gazociągu o szerokości 30 m, a ustanowiona zostanie strefa kontrolowana nowego gazociągu o szerokości 8 m, ponadto obecny gazociąg zostanie wyłączony z użytku". Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku orzeczenia w sentencji decyzji o zajęciu pasa montażowego o pow. 162 m2 na czas realizacji inwestycji, Wojewoda wyjaśnił, że jest on niezasadny. Ustawodawca nie przewidział możliwości określenia w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jakiegokolwiek obszaru jej zajęcia na czas realizacji inwestycji. Zarówno w przepisie art. 124 ugn, który jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i w innych przepisach tej ustawy, nie uregulowano możliwości ustanowienia pasa niezbędnego na czas budowy. Zatem orzekanie o tym w decyzji jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Kwestię udostępnienia nieruchomości, przez którą nie będą przebiegać przewody i urządzenia, a która jest inwestorowi niezbędna w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych reguluje art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2017r., poz. 1332 ze zm.), stosownie do którego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wojewoda wskazał, że nietrafnym jest zarzut dotyczący braku orzeczenia w przedmiocie demontażu starego gazociągu w sytuacji, gdy inwestor z takim wnioskiem nie występował. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku sprecyzowania w sentencji decyzji na czym będzie polegało zobowiązanie inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji Wojewoda wyjaśnił, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego oznacza przywrócenie nieruchomości do stanu przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Co do braku wykonania zalecenia organu II instancji i niedoręczenia pełnomocnikowi decyzji Burmistrza [...] Nr 4/2013 z dnia 15 maja 2014r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Wojewoda wskazał, że zalecenia organu dotyczyły prawidłowego doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 2018r. znak: GNOŚ.6821.5.2017 wydanej w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania. Co do zarzutów dotyczących mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, że mapa ta bez wątpienia stanowi załącznik do decyzji Starosty, co zostało na niej odnotowane przez organ wydający decyzję. Adnotacji takiej nie mógł nanieść geodeta sporządzający tę mapę, albowiem decyzja została wydana przez Starostę [...] i mógł to zrobić jedynie upoważniony pracownik organu administracji publicznej. Jest to jedynie czynność techniczna i nie ma przeszkód, aby zapis ten był dokonany odręcznie. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został w sposób wyczerpujący, a podjęte przez organ I instancji orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest uzasadnione. Niniejsze postępowanie jest jedynie etapem przygotowania do realizacji budowy przedmiotowego gazociągu i ma na celu uzyskanie przez inwestora zgody na wejście na nieruchomość, w sytuacji, gdy strony nie doszły do porozumienia w wyniku prowadzonych rokowań. Decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, określonych w art. 124 ust. 1 ugn, poprzedza rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, w którym stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. B., zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ugn poprzez przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - działki nr 191/2 nastąpiło w sposób nienaruszający ustaleń wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do przeciwnego wniosku; 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 109 § 1 K.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji Burmistrza [...] nr 4/2013 z dnia 15 maja 2014r. znak: BGK.6733.14/2013 ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego - "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia relacji Lubienia - Parszów wraz z infrastrukturą towarzyszącą", w oparciu o którą została wydana zaskarżona decyzja. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej - działka nr 191/2 zlokalizowana na terenie miejscowości Parszów gmina Wąchock, została objęta decyzją Burmistrza [...]dnia 15 maja 2014r. ustalającą lokalizację celu publicznego pn. "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja Burmistrza [...] stała się ostateczna w dniu 25 czerwca 2014 r. Ponieważ decyzją tą została objęta również działka nr 191/2,stanowiąca własność skarżącej ,była ona na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego stroną, a zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skarżąca nie uczestniczyła jednak w tym postępowaniu bez własnej winy, jak również, nie doręczono jej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zamykając drogę do korzystania z jej procesowych uprawnień wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu decyzja Burmistrza [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca domagała się doręczenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, jednak Starosta [...] omyłkowo nie doręczył tej decyzji. W oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję lokalizacyjną, wydaną z rażącym naruszeniem prawa, Wojewoda [...] orzekł, że została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 124 ugn i dlatego też utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2018r. A. B. poparła skargę i oświadczyła, że nie składała wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Nadto oświadczyła, że nie jest zainteresowana wznowieniem tego postępowania. Zaskarżonej decyzji dodatkowo zarzuciła naruszenie treści art. 140 K.c. i zasad współżycia społecznego. Podniosła, że w decyzji nie określono wielkości pasa montażowego. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach, delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał wpływ na wynik sprawy lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) zwanej dalej jako ugn, umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z treści art. 124 ust. 1 ugn, tego rodzaju ograniczenie prawa własności ustawodawca uzależnił od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze od tego, aby ograniczenie właściciela (ewentualnie użytkownika wieczystego) w korzystaniu z jego nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś od tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn było poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Burmistrza [...]z dnia 15 maja 2014r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 Mpa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą - Etap V zlokalizowany na terenie miejscowości Parszów w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 Mpa wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Z akt sprawy wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 czerwca 2014r., co potwierdza zamieszczona na niej klauzula (K-I-102 akt adm.). Ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, z mocy art. 16 K.p.a., służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. W związku z powyższym podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty wskazujące na brak uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji oraz brak jej doręczenia stronie, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie znajduje uzasadnienia. Warto w tym miejscu zauważyć, że z oświadczenia strony skarżącej złożonego na rozprawie sądowej w dniu 8 listopada 2018r. wynika, że nie składała wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej i nie jest zainteresowana wznowieniem tego postępowania (K- 24 akt sąd.). W kontekście powyższych okoliczności faktycznych i prawnych nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno art. 134 jak i art. 135 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "w granicach sprawy". Na sprawę administracyjną, w ujęciu materialnym, składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2510/15, dostępny w CBOSA). Orzekanie przez Sąd w granicach sprawy, której dotyczy skarga oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Rozstrzygnięcie w granicach sprawy powoduje, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze granicami sprawy (por. uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 12/96). Brak związania oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że w tym postępowaniu Sąd nie mógł objąć kontrolą decyzji Burmistrza [...]z dnia 15 maja 2014r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, gdyż nie została wydana w granicach rozpoznawanej sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy, funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji lokalizacyjnej sprawia, że przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Prawidłowe jest stanowisko organu, że został również spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącą jako właścicielem nieruchomości. Podkreślić należy, że art. 124 ust. 3 ugn nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Warto też zauważyć, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 ugn organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację planowanej inwestycji. Nie podlega kontroli zaś sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Te okoliczności, jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2017r. w sprawie I OSK 3182/15 (LEX nr 2418677), muszą pozostawać poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. W orzecznictwie akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16). W orzecznictwie wskazuje się również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ugn, jeżeli: 1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy; 2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; 3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ugn były w istocie pozorne; 4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15). Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15). Jak dowodzi lektura akt sprawy niniejszej, od 25 czerwca 2015r. do 17 sierpnia 2015r. prowadzona była korespondencja pomiędzy pełnomocnikami inwestora, a D. B., w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 wraz z kablem światłowodowym (K-I-11-16 oraz 33-34 akt adm.). Dokumenty przesłane przez pełnomocnika inwestora zawierały informacje na temat warunków usytuowania gazociągu i ustanowienia strefy kontrolowanej. Do korespondencji kierowanej do strony załączono: projekt umowy określający kwotę wynagrodzenia za umieszczenie gazociągu i kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości oraz załącznik graficzny. W trakcie rokowań, A. B. wystąpiła do inwestora (pismo z dnia 30 czerwca 2015r.) z propozycją finansową oraz warunkową deklaracją zgody na podpisanie przesłanej przez umowy. W odpowiedzi na propozycję strony inwestor poinformował o braku możliwości zrealizowania postawionego przez właścicielkę nieruchomości warunku kwotowego i ponowił prośbę o zgodę na udostępnienie nieruchomości oraz podpisanie i przesłanie do PSG dwóch egzemplarzy umowy. W konsekwencji strony nie doszły do porozumienia, a strona skarżąca ostatecznie odmówiła zgody na lokalizację gazociągu na jej działce i podpisania umowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16 – opubl. CBOSA) podkreśla się, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn) oznacza (w świetle art. 124 ust. 3 ugn) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II SA/Rz 542/14 - LEX nr 1510484). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Strony postawiły sobie bowiem wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Należy podkreślić, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn. W rezultacie organy prawidłowo uznały, że w sprawie doszło do przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn. Bezzasadny jest również zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi. Decyzja wydana w trybie art. 124 ugn, musi ściśle określać przebieg inwestycji przez daną nieruchomość oraz zakres uszczuplenia prawa właściciela. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Jak wynika z akt sprawy (w tym dokumentacji mapowej, K-I-1 akt adm. – mapa stanowiąca zał. do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej), na działce zostanie zlokalizowany odcinek gazociągu i kabel teletechniczny, każde o długości 8,1 m. Gazociąg wkracza na działkę skarżącej ozn. nr 191/2 od wschodniej granicy z działką nr 193/2 w odległości 15,78 m mierząc od jej północno - wschodniego rogu granicy z działką nr 191/1, natomiast opuszcza działkę od zachodniej granicy z działką nr 189/2 w odległości 17,35 m mierząc od jej północno - zachodniego rogu granicy z działką nr 191/1. Kabel teletechniczny przebiegać będzie w rurze osłonowej (kanalizacji telemetrycznej) OPPTO 0 50 (RHDPE) wzdłuż gazociągu w odległości 0,4 m od skrajni rury gazowej. Kabel techniczny wkracza na działkę nr 191/2 od wschodniej granicy z działką nr 193/2 w odległości 15,18 m mierząc od jej północno - wschodniego rogu granicy z działką nr 191/1, natomiast opuszcza działkę od zachodniej granicy z działką nr 189/2 w odległości 16,75 m mierząc od jej północno - zachodniego rogu granicy z działką nr 191/1. Na działce nr 191/2 zostanie ustanowiona także strefa kontrolowana dla gazociągu o szerokości 8 m, po 4 m na stronę od osi gazociągu oraz powierzchni 65 m2. Z pisma inwestora z dnia 10 sierpnia 2015 r. skierowanego do skarżącej wynika, że budowa gazociągu DN 400 pozwoli na wyłączenie z eksploatacji istniejącego gazociągu. Realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezbędna dla utrzymania bezpieczeństwa eksploatacji zapewniającej przy tym niezakłóconą dystrybucję gazu ( K-I-16 akt adm.). W osnowie decyzji organ I instancji określił szczegółowo przebieg inwestycji przez działkę skarżącej ozn. nr 191/2 . Z decyzji tej wynika, że lokalizacja gazociągu, przebieg kabla teletechnicznego oraz strefy kontrolowanej zostały przedstawione na mapie stanowiącej jej integralną część. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że projektowany gazociąg przebiega z dala od zabudowań mieszkalnych, a przebudowa gazociągu pozwoli na zlikwidowanie strefy kontrolowanej starego gazociągu o szerokości 30 m. Natomiast ustanowiona zostanie strefa kontrolowana nowego gazociągu o szerokości 8 m, a obecny gazociąg zostanie wyłączony z użytku. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku orzeczenia w osnowie decyzji o zajęciu pasa montażowego o pow. 162 m2 na czas realizacji inwestycji, Sąd uznaje go za nieuzasadniony. Po pierwsze, wydanie decyzji na podstawie art. 124 ugn wymaga, aby ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji w zestawieniu z decyzją lokalizacyjną, w tym jej załącznik mapowy, na taką zgodność wskazuje. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela stanowisko organu, że na gruncie ugn, ustawodawca nie przewidział możliwości określenia w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jakiegokolwiek obszaru jej zajęcia na czas realizacji inwestycji. Zarówno w art. 124 ust. 1 ugn, który jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i w innych przepisach tej ustawy, nie uregulowano możliwości ustanowienia pasa montażowego niezbędnego na czas budowy, gdyż decyzja wydana na tej podstawie prawnej prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości. Dodatkowym wzmocnieniem takiego stanowiska jest to, że - jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - oparty na art. 124 ust. 1 ugn szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej prowadzi do konieczności znoszenia przez każdoczesnego właściciela nieruchomości korzystania z niej przez osoby trzecie w sposób wynikający z tego przepisu. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu odbiera część uprawnień właścicielskich uszczuplając tym samym treść prawa własności konkretnej nieruchomości. W zakresie tego ograniczenia przedsiębiorca korzystający z urządzeń przesyłowych na cele działalności gospodarczej wiążącej się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społecznych, uzyskuje uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości przez założenie i eksploatację urządzeń przesyłowych. W orzecznictwie sądowym jak i w literaturze dominuje stanowisko, że wydanie decyzji mającej podstawę w art. 124 ust. 1 ugn prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSNC-ZD2010 Nr 3, poz. 92, glosa aprobująca Z. Kuniewicza, OSP 2010, z. 11, poz. 110, wyrok SN z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II CSK 432/07 - LEX nr 365049). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08, ze względu na funkcje tego ograniczenia, obowiązki ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego (podmiotu, w skład którego przedsiębiorstwa wchodzi dane urządzenie przesyłowe). W tym kontekście należy również zaakcentować, że skoro ostateczna decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej to, dotyczy trwałego ograniczenia własności nieruchomości. Po drugie, z treści skargi wynika, że skarżąca w istocie domaga się rozszerzenia wnioskowanego przez inwestora ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że zakres wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ugn (K-I-24 akt adm.) i treść rozstrzygnięcia organu wskazuje, że inwestor zaakceptował i uznał za zgodny z jego wnioskiem określony w decyzji zasięg ograniczenia. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego oraz art. 140 K.c. Organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Artykuły 6 i 7 K.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego, tym bardziej, że nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić kierunku wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 1984r. SA/Po 1028/84). Zasada ustanowiona w art. 5 K.c. jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast nie została ona przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1346/04, niepubl.). Nie jest więc dopuszczalna ocena stosunków o charakterze publicznoprawnym przez pryzmat art. 5 K.c. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.