II SA/Ke 608/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 31 marca 2017 r. nr XXVIII/177/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 marca 2017 r. nr XXVIII/177/17, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, poz. 1579 i poz. 1948) i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z 2014 r. poz. 1794, z 2015 r. poz. 266, z 2016 r. poz. 1605, poz. 2102 i poz. 1948), Rada Miejska w Osieku uchwaliła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Osiek. W § 4 tej uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zaskarżając ją w części dotyczącej § 4 uchwały i zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 157 ze zm.) i w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) poprzez brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz określenie, że nie może być ona wykonywana. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Staszowie podniósł, że zapis w § 4 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, został wydany z istotnym naruszeniem procedury. Uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są prawem powszechnie obowiązującym na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ nie wyczerpują się w jednostkowym działaniu. Normy te adresowane są do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, tj. do właścicieli zwierząt domowych oraz gospodarskich. Zatem, jak wskazał skarżący, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Uznanie uchwały za akt prawa miejscowego powoduje określone konsekwencje nie tylko co do jego treści, ale także co do procedury ogłaszania i wejścia w życie. Warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych jest ich ogłoszenie. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać, na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych o niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie przez Radę Miejską w Osieku tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy prawnej. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska w Osieku wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając, że zaskarżona uchwała została przesłana do Wojewody Świętokrzyskiego w celu zalegalizowania. W wyniku analizy prawnej tej uchwały organ nadzoru w piśmie z dnia 10 maja 2017 r. znak: PNK.1.4131.98.2017 podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016r., II OSK 3245/14, że uchwała rady gminy zatwierdzająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, zatem przyjęty w § 4 przedmiotowej uchwały zapis o jej wejściu w życie z dniem podjęcia narusza przepisy. W związku z powyższym Wojewoda Świętokrzyski zwrócił się o dokonanie przez Radę Miejską reasumpcji uchwały oraz udzielenia informacji o podjętych w tej sprawie działaniach. Rada Miejska w Osieku uchwałą nr XXX/192/17 z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie reasumpcji Uchwały Nr XXVIII11/177/17 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Osiek na 2017 rok uchwaliła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Osiek, stanowiący załącznik do uchwały i w § 3 tej uchwały uchyliła uchwałę Nr XXVIll/177/17 z dnia 31 marca 2017 r. Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. skarżący zmodyfikował wnioski skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Staszowie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że rację ma skarżący, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku i nie było kwestionowane przez organ. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej w Osieku nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz. 118 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przy tym wyjaśnić należy, że uchwała, co do której prawomocnie stwierdzono jej nieważność w całości, nie podlega wykonaniu z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z tej przyczyny Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi i określić w wyroku, że uchwała ta nie może być wykonywana. Odnośnie wniosku organu o oddalenie skargi z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w Osieku uchwały nr XXX/192/17 z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie reasumpcji zaskarżonej uchwały, podnieść należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła już w życie, a więc wywołała określone skutki prawne, to zachodziła konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł w jak w wyroku.