II SA/Ke 619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. J. i A. J. na akt – zawiadomienie Prezydenta Miasta S. z dnia 25 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy uchyla zaskarżony akt. II SA/Ke 619/19 Uzasadnienie Wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta aktem z dnia 25.07.2019 r. Znak: [...], po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej kwalifikacji wniosku o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, działając na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.- dalej jako "uopl") oraz uchwały nr XXII/29/2016 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zawiadomiono, że E. i A. J. nie spełniają warunków do ubiegania się o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ poinformował o zasadach przydziału lokalu osobom lub rodzinom posiadającym status stałego mieszkańca miasta , których warunki zamieszkiwania oraz trudna sytuacja materialna kwalifikują do tego przydziału, zaliczając do nich: 1. Brak tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego; 2. Spełnienie kryterium dochodowego określonego w opisanej wyżej uchwale; 3. Zostały wymeldowane z pobytu stałego na terenie Gminy decyzją administracyjną i mają uregulowany stan cywilny. Status bezdomnego małżeństwa nabywają małżonkowie, którzy zostali wymeldowani decyzją administracyjną, przy czym chociaż jedno z nich z terenu Gminy. W konkretnym przypadku wskazano, że dochód brutto przypadający na jednego członka rodziny w gospodarstwie wieloosobowym nie przekracza 15% najniższej emerytury brutto (wynosi 1249,66zł/os), co uprawnia do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Zgodnie ze stanowiskiem organu, dobrowolne wymeldowanie się z lokalu ul. S. 15/8 przyznanego przez Gminę na wykonanie wyroku eksmisji, bez zasiedlenia ww. lokalu i wynajęcie na swoje potrzeby lokalu prywatnie powoduje, że E. i A. J. na dzień rozpatrywania ich wniosku, nie spełniają warunków do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. Skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli E. i A. J., wskazując, że wbrew twierdzeniom organu, spełniają kryteria uchwały nr XXII/29/2016 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 31 marca 2016 r. Skarżący podnieśli, że lokal, którego nie zasiedlili w 2012 r. posiadał powierzchnię 9m2 nie licząc kuchni węglowej. Tymczasem mąż był wówczas po zawale i 3 udarach, a zaproponowane warunki zagrażały jego zdrowiu i życiu. Z tego względu rodzina nie mogła zasiedlić przedmiotowego lokalu. Zdaniem skarżących, E. J. spełnia wszystkie warunki, aby nabyć status osoby bezdomnej, a okoliczność wskazana w piśmie nie ma wpływu na nabycie statusu osoby bezdomnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest badać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. W uzasadnieniu do uchwały wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1873/15). Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z podniesionych wyżej względów, Sąd uznał, że skarżącym przysługuje prawo do wniesienia skargi na pismo Prezydenta Miasta z dnia 25.07.2019 r., jako aktu z zakresu wykonywania zadania publicznego przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, pismo Prezydenta Miasta z dnia 25.07.2019 r. nie posiada waloru zgodności z prawem. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że będąca podstawą wydania zaskarżonego aktu uchwała nr XXII/29/2016 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz.Urz.Woj.Święt.2016.1278 z dnia 2016.04.13) była przedmiotem oceny tut. Sądu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 luty 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 782/18 WSA w Kielcach stwierdził nieważność m.in. § 9 ust. 1 i 2 tej uchwały, w którym przewidziano: 1. W przypadku osób wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-2 i 5 oraz w § 5 ust. 1 pkt 1-2, 5 i 7 dwie odmowy przyjęcia wskazanego do najmu lokalu mieszkalnego lub socjalnego spowodują skreślenie z wykazu skierowań do zawarcia umowy najmu i utratę uprawnień ubiegania się o jego najem. 2. W przypadku osób wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 6 i 8 pierwsza odmowa przyjęcia proponowanego lokalu spowoduje wykreślenie z wykazu skierowań do zawarcia umowy najmu i utratę możliwości ponownego ubiegania się o najem takiego lokalu. Odnosząc się w uzasadnieniu do treści powołanego wyżej unormowania Sąd wskazał, że przepisy te przewidują automatyczne wykluczenie osób, którym przysługuje uprawnienie do przyznania lokalu, i które znajdują się w wykazie skierowań do zawarcia umowy najmu w razie dwukrotnej, w niektórych przypadkach nawet jednokrotnej odmowy przyjęcia lokalu wskazanego do najmu lokalu. Sama więc odmowa, bez żadnych dodatkowych warunków, stanowi podstawę usunięcia z wykazu, nawet w sytuacji gdy odmowa ta była uzasadniona, np. gdy proponowany lokal nie spełnia warunków ustawowych (art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl) lub nie może zostać przyjęty, np. z uwagi na niepełnoprawność. Sąd uznał, że przyjęta regulacja prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia pewnej grupy mieszkańców Miasta Skarżyska-Kamiennej pomocy mieszkaniowej w postaci wynajęcia lokalu mieszkalnego lub socjalnego i pozostaje w sprzeczności z celem ustawy oraz z obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego przewidzianymi w art. 4 uopl. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odmowa przyjęcia lokalu z zasobu gminy skutkuje brakiem jego zasiedlenia, zaś taka argumentacja legła u podstaw stwierdzenia, że skarżący cyt. "na dzień dzisiejszy nie spełniają warunków do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy". Inaczej mówiąc, nie zasiedlenie lokalu przyznanego przez gminę jest w istocie odmową jego przyjęcia. Pozwala to Sądowi na posłużenie się zaprezentowanym przez Sąd poglądem w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie niniejszej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zatem przyjąć, że tylko nieuzasadniona odmowa przyjęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (jego zasiedlenia) może stanowić podstawę stwierdzenia, że skarżący nie spełniają warunków do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. Zatem sam fakt odmowy przyjęcia takiego lokalu, bez wyjaśnienia powodów i przyczyn, dla których taki fakt miał miejsce, nie może stanowić przeszkody do umieszczenia w wykazie skierowań do zawarcia umowy najmu, o jakim mowa w uchwale Nr XXII/29/2016 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 31 marca 2016 r., a taka sytuacja w istocie wystąpiła w konkretnym przypadku. Zawarta w piśmie Prezydenta Miasta ocena, że Skarżący nie spełniają warunków do ubiegania się o przydział lokalu z mieszkalnego zasobu gminy jest równoznaczna z pominięciem ich w wykazie skierowań do zawarcia umowy najmu, zaś powodem zajętego przez organ stanowiska było wyłącznie stwierdzenie, że skarżący dobrowolnie wymeldowali się z lokalu ul. S. 15/8 przyznanego przez Gminę na wykonanie wyroku eksmisji i nie zasiedlili tego lokalu, bez wyjaśnienia motywów tego wymeldowania i nie zasiedlenia lokalu, a w szczególności tego czy te działania były usprawiedliwione. Podkreślić należy, że organ poza powołaniem się na wspomnianą uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 31 marca 2016 r., nie wskazał żadnych konkretnych przepisów, z których wynikałaby powyższa zasada. Powszechnie przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawa, jakim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji. Każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności w danej sprawie. Zatem również kompetencja organu gminy do wyrażenia stanowiska co do niespełnienia warunków do ubiegania się o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie daje prawa do takiej oceny w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Taki obowiązek jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia aktu (rozstrzygnięcia) w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki jego podjęcia. W krótkim i lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego aktu Prezydent Miasta ograniczył się do podania, że skarżący spełniają kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy, lecz dobrowolne wymeldowanie się z lokalu ul. S. 15/8 przyznanego przez Gminę na wykonanie wyroku eksmisji i nie zasiedlenie lokalu, tego prawa ich pozbawia. Biorąc pod uwagę aktualne brzmienie uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, której zapisy § 9 ust. 1 i 2 utraciły ważność i są nieobowiązujące, kierując się oceną Sądu wyrażoną w prawomocnym wyroku z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 782/18, samo powołanie się na brak zasiedlenia przez skarżących lokalu przyznanego im przez Gminę w wykonaniu wyroku eksmisyjnego, bez próby wyjaśnienia tej okoliczności i odniesienia się do niej, nie uzasadnia zajętego stanowiska organu i jest sprzeczne z celem ustawy o ochronie praw lokatorów oraz z obowiązkiem gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt został podjęty przedwcześnie, podlegał uchyleniu w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a.