II SA/Ke 632/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2024 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 11 października 2024 r., [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku K. M., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta S. z 14 maja 2024 r. orzekającej o wymeldowaniu go z miejsca pobytu stałego z lokalu położonego w S., ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toczącym się z wniosku J. M. postępowaniu skarżący był reprezentowany przez kuratora dla osoby nieobecnej - B. W., ustanowionego postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z 28 marca 2024 r. sygn. akt III RNs [...]. Decyzją z 14 maja 2024 r. orzeczono o wymeldowaniu skarżącego z ww. lokalu. Odbiór decyzji został potwierdzony przez kuratora w dniu jej wydania. 29 sierpnia 2024 r. do organu I instancji zgłosił się K. M., któremu udostępniono akta sprawy w postaci fotokopii. 4 września 2024 r. złożył do Wojewody odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, powołując się na brak wiedzy o toczącym się w jego sprawie postępowaniu i tym samym brak możliwości realnego udziału i zaprezentowania swojego stanowiska. Organ wskazał na art. 129 § 1 i 2, art. 134, art. 58, art. 59 § 2 k.p.a. i przedstawił argumenty, poparte orzeczeniami sądów administracyjnych, przemawiające za zasadnością poglądu, że przed stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewoda wskazał, że rozpoznając złożony w sprawie wniosek organ odwoławczy winien uwzględnić także skutki wywołane uzyskaniem przez decyzję cech ostateczności. Organ podkreślił, że kurator ustanowiony dla skarżącego uprawniony był do działania, w tym podejmowania czynności procesowych w imieniu i ze skutkami prawnymi dla nieobecnego, w określonym okresie, tj. od wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Zgodnie z art. 40 § 1 i art. 48 § 1 k.p.a. pisma doręcza się w przypadkach, gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W niniejszej sprawie ustanowiona kurator uczestniczyła w postępowaniu i podejmowała czynności w imieniu skarżącego, w tym 14 maja 2024 r. potwierdziła otrzymanie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z 14 maja 2024 r., orzekającej o wymeldowaniu skarżącego, upłynął 28 maja 2024 r., a wobec nieskorzystania z tego środka i niekwestionowania decyzji w toku instancyjnym uzyskała ona 29 maja 2024 r. walor ostateczności. Organ odwoławczy, powołując się na obowiązek informacyjny z art. 9 k.p.a., wskazał, że w przypadku jeżeli strona, której nie doręczono decyzji, dowiedziała się o postępowaniu i o decyzji w chwili, kiedy decyzja ta nabrała – z uwagi na doręczenie jej innym stronom – waloru ostateczności, uprawniona jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie przysługuje jej natomiast prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na poparcie takiej tezy organ przywołał wyroki sądów administracyjnych. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. M. zaskarżył postanowienie z 11 października 2024 r. w całości (błędnie nazywając je "decyzją") zarzucając, że zostało wydane bez należytego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy – w szczególności Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu "decyzji" do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących okoliczności: 1) ustanowienia kuratora dla rzekomo nieznanego z miejsca pobytu skarżącego; 2) doboru osoby, która funkcję kuratora objęła; 3) braku jakichkolwiek działań ze strony tego kuratora, tak w zakresie podjęcia próby kontaktu ze skarżącym, czy też ustalenia, gdzie skarżący faktycznie przebywa, czy też przez ewentualne złożenie w terminie odwołania od decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono, że kurator wskazany przez Burmistrza spośród urzędników zatrudnianych przez ten organ był i nadal jest podległy służbowo i zależny finansowo – jako pracownik Urzędu Miasta S. – od Burmistrza, co samo w sobie jest "wręcz kuriozalne i co dyskwalifikuje taką osobę od pełnienia funkcji kuratora" w niniejszym postępowaniu i co winno skutkować nieważnością bezwzględną podejmowanych w tym postępowaniu wszystkich czynności z udziałem tego kuratora. Kurator nie podjął żadnych działań w celu ochrony interesów skarżącego w postępowaniu o wymeldowanie. Zachował się całkowicie biernie i w konsekwencji przez swoje zaniechanie doprowadził do sytuacji, w której termin do wniesienia odwołania minął skarżącemu bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta S. z 14 maja 2024 r. o wymeldowaniu K. M. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S., skarżący reprezentowany był przez kuratora ustanowionego przez Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z 28 marca 2024 r., sygn. akt III RNs [...]. Decyzja została doręczona wyznaczonemu przez Sąd kuratorowi B. W. 14 maja 2024 r., zaś J. M. – wnioskodawcy w sprawie o wymeldowanie – 20 maja 2024 r. Nie ma także sporu co do tego, że decyzja z 14 maja 2024 r. uzyskała walor ostateczności wskutek braku zaskarżenia (co nastąpiło 3 czerwca 2024 r., a nie 29 maja 2024 r., jak ustalił organ II instancji). 4 września 2024 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie od tej decyzji wniesione w imieniu K. M. przez profesjonalnego pełnomocnika wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jedyną przyczyną odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania była okoliczność, że decyzja z 14 maja 2024 r. uzyskała walor ostateczności. Zdaniem Wojewody, w tej sytuacji jedyną prawną możliwością podważenia zaskarżonej decyzji jest złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zaprezentowaną wyżej tezę organ wywiódł z wyroków sądów administracyjnych, tj. WSA w Olsztynie z 2 czerwca 2011 r., II SA/Ol 190/11, LEX nr 1086403 oraz NSA: z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776 i z 14 grudnia 2007 r., II OSK 1759/06, LEX nr 425313, które – co należy podkreślić - zapadły w innym stanie faktycznym aniżeli ustalony w kontrolowanej sprawie. Poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, które zresztą Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, dotyczyły sytuacji, w której strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji kończącej to postępowanie. Tylko w takim przypadku należy uznać, tak jak orzekły Sądy w ww. sprawach, że stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym nie służy prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. NSA w ww. wyroku z 24 listopada 2010 r. przyjął, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno w powołanym wyżej wyroku, jak i w wyroku z 14 grudnia 2007 r., II OSK 1759/06, NSA podkreślił, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda wprawdzie prawidłowo przytoczył stanowisko zaprezentowane w powołanych wyżej wyrokach, jednak wadliwie wywiódł, że jest ono aktualne w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Skarżący był bowiem stroną postępowania w sprawie o wymeldowanie. Nie brał w niej udziału osobiście, ale był reprezentowany przez kuratora, ustanowionego przez sąd powszechny dla osoby nieobecnej na podstawie art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.). Obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie i wynika wprost z art. 34 § 1 k.p.a. Ustanowiony przez sąd kurator zastępuje i reprezentuje interesy strony, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika. Jak stanowi art. 184 § 2 k.r.o. kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw. Reprezentowanie strony przez kuratora wyłącza zatem przyjęcie, że strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W realiach kontrolowanej sprawy stronie doręczona została także decyzja z 14 maja 2024 r., co nastąpiło do rąk jej przedstawiciela tj. kuratora ustanowionego przez sąd dla osoby nieobecnej. Stosownie do art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Doręczenie decyzji przedstawicielowi strony oznacza więc, że decyzja została doręczona stronie. Tym samym stanowisko wyrażone w wyrokach przywołanych w zaskarżonym postanowieniu, na którym Wojewoda oparł tezę, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania, w żaden sposób nie przystaje do stanu faktycznego, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie. Nie można bowiem utożsamiać sytuacji, w której strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji, z przypadkiem, kiedy strona z powodu nieobecności była reprezentowana przez kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 184 § 1 k.r.o., któremu decyzja została doręczona, jednak nie wniósł on od niej odwołania. Doręczenie decyzji stronie, czy to osobiście, czy też jej przedstawicielowi lub pełnomocnikowi, ma ten skutek, że od daty doręczenia rozpoczyna się dla tej strony bieg terminu do wniesienia odwołania. Złożenie odwołania po terminie, o ile opóźnienie nastąpiło bez winy strony, daje zaś podstawę do przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Z kolei niedoręczenie decyzji stronie wskutek pominięcia jej w postępowaniu administracyjnym powoduje, że nie można ustalić daty, od której rozpoczyna się dla niej termin do wniesienia odwołania. Dlatego przyjmuje się, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla tych stron, którym decyzję doręczono. Jeżeli także i ten termin upłynie, jedyną możliwością procesową dla pominiętej strony jest podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W kontrolowanej sprawie przeszkodą do merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może być zatem okoliczność, że decyzja z 14 maja 2024 r. w przedmiocie wymeldowania stała się ostateczna. Skutkiem uchybienia przez stronę terminu do złożenia odwołania jest bowiem z reguły uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności, chyba, że inna strona skorzystała z możliwości zaskarżenia decyzji. Jeżeli strona brała udział w postępowaniu i doręczono jej decyzję, okoliczność, że decyzja stała się ostateczna pozostaje bez znaczenia prawnego dla uprawnienia strony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania dla skarżącego rozpoczął bieg z dniem doręczenia decyzji kuratorowi tj. 14 maja 2024 r. i upłynął bezskutecznie, gdyż kurator odwołania nie złożył. Skoro zatem skarżący złożył odwołanie po terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to Wojewoda winien wniosek ten rozpatrzeć merytorycznie, odnosząc się do wszystkich okoliczności, które według skarżącego świadczą o braku jego winy w dochowaniu terminu. Ponieważ takiej oceny w zaskarżonym postanowieniu zabrakło, organ naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.