II SA/Ke 634/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 16 października 2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku S. B. i B. B., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z 20 stycznia 2023 r., znak: [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy i rozbudowy budynku usługowego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], obręb ewidencyjny 0007 Jasienica, gm. Ł.. Jak wskazało Kolegium, wnioskodawcy zarzucili, że ostateczna decyzja Wójta Gminy Ł. z 20 stycznia 2023 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że S. B. i B. B. 21 grudnia 2022 r. wystąpili do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego na wskazanych działkach. Wójt decyzją z 20 stycznia 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie braku spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2409, dalej "ustawa o ochronie gruntów") oraz braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., "u.p.z.p.") tj. sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. W konsekwencji organ odstąpił od przeprowadzenia dalszej części analizy. Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja została przewidziana na gruntach chronionych klas I - III. Wójt przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie w tym zakresie i uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 2 ww. ustawy o ochronie gruntów. Skarżący podnoszą, że analiza ta została przeprowadzona błędnie, powołując się przy tym na ustalenia poczynione w innym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ani art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Ewentualna wadliwość dokonanej przez organ oceny wymagałaby bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, podczas gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy ponownemu ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mimo istnienia takiego obowiązku, mogłoby prowadzić do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie Wójt przeprowadził częściową analizę, uznając, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Samo przeprowadzenie takiej analizy przed wydaniem decyzji, nawet jeżeli byłaby ona niepełna lub obarczona błędami, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Autorzy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podnoszą ponadto brak dokonania wymaganych uzgodnień przez organ I instancji. Okoliczność ta, nawet gdyby została potwierdzona, nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Niewątpliwie wadliwe procedowanie w sprawie, w tym nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej bądź błędna ocena stanu faktycznego i prawnego terenu, może mieć wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy. Nieprawidłowości te nie mogą jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o ile nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Kolegium dodało, że zapoznało się z postanowieniem Starosty [...] z 18 stycznia 2024 r., wydanym w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb J., gm. Ł.. Wskazało, że ocena prawidłowości tego rozstrzygnięcia pozostaje jednak poza zakresem niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie oceny zgodności z prawem decyzji Wójta z 20 stycznia 2023 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami. W niniejszej sprawie decyzja została wydana przez organ właściwy, tj. Wójta Gminy Ł.. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji organ I instancji przeprowadził analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, choć miała ona charakter częściowy. Okoliczność ta nie przesądza jednak o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa. Jak wielokrotnie wskazuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa zachodzi wyłącznie w sytuacji oczywistej i bezspornej sprzeczności rozstrzygnięcia z obowiązującymi przepisami prawa. W realiach tej sprawy mogłoby to mieć miejsce jedynie w przypadku całkowitego zaniechania przeprowadzenia analizy przez organ I instancji. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ podjął czynności zmierzające do dokonania wymaganych ustaleń. Ewentualne błędy, braki lub niedoskonałości materiału dowodowego nie mogą być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po przeprowadzeniu kontroli w trybie nadzwyczajnym Kolegium nie stwierdziło również wystąpienia innych wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana decyzja została wydana przez organ właściwy, zawiera podstawę prawną w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, a także nie była niewykonalna w dniu jej wydania. W ocenie Kolegium, podnoszone przez wnioskodawców zarzuty dotyczą w istocie uchybień o charakterze proceduralnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny są wyłącznie wady kwalifikowane tkwiące w samym rozstrzygnięciu decyzji, a nie w przebiegu postępowania poprzedzającego jej wydanie. Usuwanie ewentualnych wad proceduralnych następuje w drodze wznowienia postępowania. W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z 20 stycznia 2023 r., wobec czego należało odmówić uwzględnienia wniosku skarżących o stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wywiedli S. B. i B. B., zaskarżonej decyzji zarzucając w szczególności: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez SKO, że decyzja Wójta Gminy Ł. z 20 stycznia 2023 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja Wójta została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani dowodowego, co stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a także wyczerpuje znamiona czynu z art. 231 Kodeksu karnego. Organ zarówno I, jak i II instancji nie zebrał żadnych dowodów ani opinii wymaganych przepisami prawa, a mimo to rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Skarżący podnieśli, że SKO nie dokonało w sposób rzetelny i prawidłowy analizy materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa. Nie dokonano także w żadnym zakresie analizy judykatury sądów administracyjnych tak, aby w sposób należyty zrozumieć i dokonać wykładni pojęcia "rażącego naruszenia przepisów prawa". Zgodzili się z poglądem zawartym w wyroku NSA z 27 października 2020 r., II OSK 1476/19, zgodnie z którym - rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego. Dodali, że brak analizy funkcji i cech zabudowy oraz odstąpienie od niej stanowi rażące naruszenie art 61 ust. 1 u.p.z.p.; 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów przez błędne uznanie, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne, bez dokonania rzeczywistej analizy charakteru gruntów i możliwości ich wyłączenia z produkcji rolnej. Wójt, a następnie SKO błędnie przyjęli, że inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art 61 ust 1 pkt 5 u.p.z., mimo że z akt sprawy nie wynika, aby grunt był faktycznie objęty zakazem zabudowy. SKO nawet nie dostrzegło, w jakim stanie prawnym został wniesiony wniosek i jaki wówczas stan prawny obowiązywał. Skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podnosząc, że sam fakt zakwalifikowania gruntu jako klasy I - III nie wyłącza możliwości wydania decyzji o WZ; konieczna jest ocena, czy inwestycja faktycznie narusza przepisy odrębne. Organ nie może poprzestać na formalnym wskazaniu klasy gruntu bez zbadania, czy planowana inwestycja narusza zakaz wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. przez zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej, która jest obligatoryjna na podstawie § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wójt Gminy Ł. odstąpił bezprawnie, czego nie dostrzegło SKO, od wykonania analizy po stwierdzeniu niespełnienia jednej przesłanki, co jest sprzeczne z zasadą prawidłowego postępowania administracyjnego i orzecznictwem, w którym wskazano, że organ ma obowiązek przeprowadzić pełną analizę urbanistyczną, nawet jeśli wstępnie uzna, że któraś z przesłanek może nie być spełniona – brak analizy to wada rażąca, skutkująca nieważnością decyzji. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy : 4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, brak zebrania dowodów i opinii wymaganych przepisami prawa oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Decyzja Wójta opiera się na przypuszczeniach, a nie na dowodach, co narusza zasadę prawdy obiektywnej. Zgodzili się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Kielcach z 25 maja 2022 r., II SA/Ke 203/22, zgodnie z którym brak uzyskania opinii organów specjalistycznych i odstąpienie od analizy jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego; 5) art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, a nadto oczywistym jest, iż strona nie została poinformowana o materiale dowodowym sprawy oraz co ten materiał stanowi, ani też strona nie została poinformowana o zamiarze odstąpienia od analizy; 6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a - poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji obarczonej rażącą wadą nieważności, którą jest dotknięta decyzja Wójta Gminy Ł., mimo że organ odwoławczy miał obowiązek stwierdzić jej nieważność z urzędu. Brak uwzględnienia wniosku - skargi strony przez SKO jest także rażącym naruszeniem prawa. Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z 20 stycznia 2023 r. - z powodu wydania jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący oświadczyli, że niniejsza sprawa ma szczególną wagę dla nich jako inwestorów, albowiem w sposób rażący Wójt Gminy Ł. w kolejnych, rażąco bezprawnych decyzjach permanentnie narusza prawo i pozbawia ich prawa do realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej 19 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodał, że zdaniem skarżących Wójt Gminy Ł. nie powinien rozstrzygać tej sprawy, ponieważ Gmina jest zainteresowana jej wynikiem jako właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej. Postępowanie z kolejnego wniosku skarżących o wydanie warunków zabudowy nadal się toczy, decyzja odmowna organu I instancji została uchylona przez SKO w K., które także nie znalazło podstaw do przekazania sprawy innemu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 142 - dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli w tej sprawie była decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z 20 stycznia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy i rozbudowy budynku usługowego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] położonych na terenie gminy Ł.. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22 (wszystkie orzeczenia na cbois) celem tego postępowania jest wyłącznie ocena czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracji. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 luty 2026 r., II SA/Gl 1296/25 i tam: wyroki NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r. i z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18). W niniejszej sprawie prawidłowo oceniło Kolegium, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, w szczególności wydanie ostatecznej decyzji przez Wójta Gminy Ł. z 20 stycznia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentacji skarżących, że wydanie decyzji rażąco naruszyło prawo, ponieważ nie poprzedziło jej przeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, a konkretnie nie przeprowadzono w sposób należyty wymaganej przepisami prawa analizy urbanistycznej. Wskazać w tym miejscu należy, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1832/16, dostępny w CBOSA). Zatem w celu przesądzenia, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa konieczne było zbadanie, czy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego sprawy, a jej istnienie w obrocie prawnym jest nieakceptowane z perspektywy zasady praworządności. Podstawę materialnoprawną wydanej przez Wójta Gminy Ł. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wynika bezsprzecznie z powołanych przepisów, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany przeanalizować, czy ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji na danym terenie będzie spełniać powyższe wymogi. Jednym z nich jest zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. 2022 r., poz. 2409). W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji - przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Stosownie do art. 7 ust. 2a tej ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W niniejszej sprawie – jak wyjaśnił organ odwoławczy – Wójt Gminy Ł. zważył, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i wydanie decyzji spowoduje, że będzie ona sprzeczna z przepisami odrębnymi, dlatego odstąpił od wykonania dalszej części analizy. Organ dokonał zatem analizy wstępnej warunków określonych w art., 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że jeden z nich nie zostanie spełniony w razie wydania decyzji pozytywnej. Zatem organ dokonał prawnomaterialnej oceny okoliczności sprawy (zamiar realizowania inwestycji na gruntach chronionych klasy I-III) w kontekście spełnienia przesłanek, w szczególności z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka ocena doprowadziła organ do wniosku, że nie zostaną spełnione warunki z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 2 tej ustawy. Skarżący uważają, że to wnioskowanie organu było błędne. Sąd jednak zauważa, że dopiero pogłębiona analiza okoliczności sprawy (m.in. treści wniosku o wydanie warunków zabudowy, jego załączników, danych ewidencyjnych dotyczących terenu inwestycji) w kontekście powołanych przepisów u.p.z.p. pozwoliłaby na ocenę trafności wniosków Wójta Gminy Ł.. To wymagałoby oceny kompletności materiału dowodowego, dokonanych w jego oparciu ustaleń faktycznych i prawidłowości dokonanej subsumpcji tych ustaleń do przepisów prawa materialnego, czyli co najmniej rozważenia ponownie odnośnie gruntów rolnych skarżących stanowiących użytki rolne klas I-III, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy oraz czy grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oczywistym jest, że taki zakres badania sprawy jest dopuszczalny w postępowaniu zwykłym, wywołanym odwołaniem od decyzji, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym. Zarzuty skarżących zmierzają de facto do dokonania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak czyni to organ drugiej instancji w razie wniesienia odwołania, którego strona nie złożyła. Zaniechanie odwoławcze nie może być konwalidowane przeniesieniem sporu na etap postępowania nadzwyczajnego. Skoro zatem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie sprzeczne z przepisami odrębnymi – art. 7 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i z tej przyczyny odstępuje od dokonywania dalszej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - z uwagi na brak możliwości spełnienia łącznego warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - to nie sposób zarzucić organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w związku z takim odstąpieniem. Nie jest bowiem możliwie w tej sprawie stwierdzenie - bez analizy szczegółowych okoliczności sprawy w kontekście prawa materialnego - czyli "na pierwszy rzut oka", że prawo zostało rażąco naruszone. Naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1832/16, dostępny w CBOSA). Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. W tej sprawie nie zachodzi sytuacja, gdy w sposób oczywisty doszło do naruszenia prawa. Tej oceny nie zmienia również okoliczność, że doszło do pozytywnego uzgodnienia przez Starostę Sandomierskiego projektowanej na ww. działkach skarżących inwestycji w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zainicjowanego kolejnym wnioskiem skarżących. Strona niezadowolona z decyzji odmownej wydanej w styczniu 2023 r. powinna złożyć odwołanie. Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości aktów wydanych w tym kolejnym postępowaniu. Natomiast zauważyć ubocznie wypada, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) doszło do zmiany brzmienia art. 7 ust. 2a i zmiana ta weszła w życie 24 września 2023 r., dlatego w dacie dokonywania wspomnianego wyżej uzgodnienia treść ww. przepisów była inna. Zarzuty dotyczące projektu decyzji Wójta Gminy Ł. przygotowanego przed jej wydaniem, czy potrzeby opiniowania (uzgodnienia) projektu decyzji mogłyby zostać ocenione w postępowaniu zwykłym, mają one związek z kontrolą prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Na projekcie widnieje zapis o autorze projektu, ale kwestia prawidłowości tego projektu nie może być rozstrzygana w postępowaniu nadzwyczajnym. Odnośnie zarzutu prowadzenia przez Wójta Gminy Ł. postępowania we własnej sprawie z uwagi na to, że sąsiadująca z terenem inwestycji nieruchomość jest własnością gminy, Sąd podziela stanowisko dominujące w bieżącym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z nim, w aktualnym stanie prawnym, po uchyleniu art. 27a k.p.a., co do zasady brak jest generalnej podstawy normatywnej do wyłączenia organu jednostki samorządowej od rozpatrzenia sprawy, w której jednostce tej przysługuje status strony. Art. 27a k.p.a. w § 1 stanowił, iż organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Został uchylony 6 grudnia 1994 r. przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593; obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 85). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów, wprowadził wyraźne wyłączenie organu w sprawach, w których stroną postępowania jest jednostka samorządu terytorialnego. Wyłączenia te nie obejmują spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na mocy odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmuje się, że wykładnia wskazująca na obowiązek wyłączenia organu, nie może zostać zaakceptowana, prowadzi bowiem w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2022 r., II SA/Łd 319/22 i tam: wyroki NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 2157/13, LEX nr 1487778; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 987/12, LEX nr 1559979; z dnia z 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, LEX nr 746820; z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, LEX nr 597931; z dnia 10 marca 2010 r., II OSK 492/09, LEX nr 597637; z dnia 1 września 2009 r., II OSK 1339/08, LEX nr 597203). Podnoszony przez skarżącego zarzut należy zatem uznać za nieuzasadniony. Z powyższych przyczyn, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.