II SA/Ke 636/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 listopada 2025 r. znak: SKO.PS-80/4022/1134/2025 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z 3 listopada 2025 r. znak: SKO.PS-80/4022/1134/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 23 września 2025 r. znak: MOPR-ŚRDM.5210.46415.1.2025 w sprawie odmowy przyznania ww. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1208), zwanej dalej "u.ś.r.", zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Natomiast w myśl art. 16 ust. 3 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Zdaniem organu z cytowanych powyżej przepisów wynika jasno, że w przypadku osób w wieku powyżej 16 roku życia, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje wówczas, gdy osoby te legitymują się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a w przypadku umiarkowanego stopnia pod warunkiem, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 25 listopada 2024 r. wynika, że K. M., ur. 13 maja 1987 r., została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 30 listopada 2028 r., jednakże w orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 21-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 września 2024 r. Zapis co do stopnia niepełnosprawności został zmieniony wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lipca 2025 r., i K. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało dalej, że ustalanie i ocena stopnia niepełnosprawności dla potrzeb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 913), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji". Ustalenie w związku z tym daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz jej stopnia następuje w sposób sformalizowany, na podstawie określonych prawem dokumentów medycznych. Ustalenia tego dokonują zaś powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Stwierdzenia zawarte przez te zespoły w zakresie niepełnosprawności, daty powstania oraz jej stopnia są wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie jest możliwym samodzielne kwalifikowanie niepełnosprawności przez organ bądź też dokonywanie swobodnej interpretacji przedłożonego orzeczenia. Z uwagi na to, że w ww. orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano, iż niepełnosprawność K. M. istnieje od 21-go roku życia (nie wskazując pełnej daty powstania niepełnosprawności tj. dnia, miesiąca, roku), to tym samym należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 16 ust. 3 u.ś.r., uprawniająca do przyznania stronie wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium dodatkowo wskazało, że w postępowaniach prowadzonych przez organ odwoławczy możliwa jest zmienność rozstrzygnięcia z uwagi na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazało, że ewentualne naruszenie przepisów w innym postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla odwołującej nie może w konkretnej sprawie rodzić swoistego roszczenia o powielanie błędów przez organ. Kolegium wskazało, że tylko w sytuacji zmiany orzeczenia w zakresie daty powstania niepełnosprawności, skarżąca będzie mogła wystąpić z nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO K. M. zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną interpretację. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO w Kielcach, w decyzji z dniu 8 sierpnia 2019 r. (w sprawie znak: SKO.PS-80/3012/884/2019) oraz w decyzji z dnia 10 września 2020 r. (w sprawie znak:SKO.PS-80/3913/1282/2020) w tożsamym stanie faktycznym i prawnym orzekło o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do interpretacji zapisu zawartego w orzeczeniu Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 25 listopada 2024 r. w zakresie czasu powstania niepełnosprawności u K. M. – w świetle treści przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r. Art. 16 ust. 1 tej ustawy stanowi mianowicie, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z ust. 2 art. 16 u.ś.r. wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Art. 16 ust. 3 u.ś.r. stanowi z kolei, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. We wspomnianym wyżej orzeczeniu z 25 listopada 2024 r. stwierdzono natomiast, że w przypadku K. M., zaliczonej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje "od – 21 roku życia". Zgodzić się należy z SKO, że ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz jej stopnia następuje na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji i ma charakter sformalizowany. Ustalenia tego dokonują mianowicie powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Prawdą jest również, że stanowisko wyrażone przez te zespoły co do daty powstania niepełnosprawności czy jej stopnia jest wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Z tego względu wiążące dla organów było także stwierdzenie zawarte w ww. orzeczeniu Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 25 listopada 2024 r., zgodnie z którym niepełnosprawność w przypadku K. M. "istnieje od 21 roku życia". W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie zinterpretował powyższe stwierdzenie podnosząc, że w sytuacji wskazania, że niepełnosprawność istnieje od 21 roku życia, bez wskazania konkretnej daty powstania niepełnosprawności, tj. dnia miesiąca i roku, należy przyjąć, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 16 ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym niepełnosprawność ma powstać "do ukończenia 21. roku życia". Sformułowanie, że niepełnosprawność "istnieje od 21 roku życia", w ocenie Sądu uprawnia do przyjęcia, że niepełnosprawność ta istniała już od rozpoczęcia przez skarżącą 21. roku życia, czyli po dniu 20. urodzin – wówczas bowiem skarżąca rozpoczęła 21. rok życia. Zgodnie z art. 112 k.c. termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Jednakże przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia. Jak zatem słusznie podnosi skarżąca, odmiennie niż w przypadku pozostałych terminów ciągłych, kolejne lata życia człowieka kończą się z początkiem ostatniego ich dnia, czyli o północy u progu dnia rocznicy urodzin. Skoro skarżąca urodziła się 13 maja 1987 r. to 21. rok życia rozpoczęła 13 maja 2007 r. Ów 21. rok życia trwał natomiast aż do początku dnia 13 maja 2008 roku i o ukończeniu przez skarżącą 21. roku życia można mówić dopiero po tej chwili (od 13 maja 2008 roku skarżąca rozpoczęła 22. rok życia). Tym samym jeśli niepełnosprawność istnieje od 21. roku życia, to niezależnie od tego w jakiej dokładnie dacie powstała, stało się to na pewno przed ukończeniem przez skarżącą 21. roku życia, jak tego wymaga art. 16 ust. 3 u.ś.r. Innymi słowy, skoro w orzeczeniu o niepełnosprawności datę powstania niepełnosprawności określono przez wskazanie okresu od 21 roku życia, to mogła ona powstać w każdym momencie między 20 i 21 urodzinami skarżącej, a więc na pewno przed ukończeniem przez nią 21. roku życia (por. też w tym zakresie wyroki WSA w Rzeszowie z 18 lipca 2018 r., sygn. II SA/Rz 618/18; WSA w Kielcach z 22 maja 2025 r., sygn. II SA/Ke 139/25; WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2026 r. sygn. II SA/Gd 828/25). Należy również wskazać, że podobne stanowisko prezentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzjach z dnia 8 sierpnia 2019 r. i 10 września 2020 r. wydawanych wobec skarżącej. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, Kolegium naruszyło art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy oraz dołączonych do skargi dokumentów wynika, że zarówno w decyzji z 8 czerwca 2019 r., jak i w decyzji z 10 września 2020 r., Kolegium - uchylając decyzje Prezydenta Miasta Kielce odpowiednio z 8 sierpnia 2019 r. i 24 lipca 2020 r. odmawiające Skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego - odwołało się do przedłożonego przez Stronę orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynikało, iż niepełnosprawność "istnieje od 21. roku życia". Zdaniem organu odwoławczego oznaczało to, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez Wnioskodawczynię 21. roku życia, co wynika z faktu, że skoro pierwsze urodziny kończą 1. rok życia, to analogicznie dwudzieste pierwsze urodziny kończą 21. rok życia. Jeśli więc niepełnosprawność "istnieje od 21. roku życia" to musiała zaistnieć przed 21. urodzinami, a zatem przed ukończeniem 21. roku życia Strony. Kolegium uznało tym samym, że Wnioskodawczyni spełnia przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego opisane w art. 16 ust. 3 u.ś.r. Należy zauważyć, że formułując powyższe stanowisko organ odwoławczy odwoływał się do dokumentu, jakim jest "Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" wydane przez Miejskiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach w dniu 9 maja 2019 r., a następnie 22 czerwca 2020 r. W orzeczeniach tym zapisano, że "niepełnosprawność istnieje od 21. roku życia" (pkt IV). Identyczny zapis widnieje również w dołączonym przez Skarżącą do wniosku z 22 września 2025 r. "Orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności" wydanym przez ten sam organ w dniu 25 listopada 2024 r. Należało zatem przyjąć, że stan faktyczny (posiadanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z identycznym zapisem dotyczącym tego, od kiedy niepełnosprawność istnieje) nie uległ zmianie w stosunku do obecnie rozpoznawanego wniosku. Nie ma też wątpliwości co do tego, że nie uległy zmianie przepisy prawa uprawniające do zasiłku pielęgnacyjnego (od momentu złożenia przez Skarżącą wniosku z 24 maja 2019 r. do momentu złożenia przez nią wniosku z 22 września 2025 r. treść art. 16 ust. 3 u.ś.r. nie uległa zmianie). Zmieniła się zatem interpretacja przez Kolegium przepisów art. 16 ust. 3 u.ś.r. Jednakże, w ocenie Sądu, zmiana interpretacji przepisu przez organ nie wpisuje się w przesłankę "uzasadnionej przyczyny" odejścia od dotychczasowej praktyki, mimo braku zmiany stanu faktycznego i prawnego. Jest to bowiem zmiana arbitralna, dokonana w niniejszej sprawie z przekroczeniem kompetencji, bowiem dotykająca wiedzy specjalistycznej, medycznej i związana z zakwestionowaniem dokumentu, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, jak wskazało samo Kolegium, stwierdzenia zawarte przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie niepełnosprawności, daty powstania oraz jej stopnia są wiążące dla organu administracji publicznej rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA: z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 782/22, z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1999/22, z 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 325/13 i z 26 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2590/12). Podobne stanowisko zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2026 r. sygn. akt II Sa/Ke 828/25. Z powyższych powodów Sąd uznał, że organy naruszyły w sposób istotny przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r., co musiało spowodować uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej argumentację.