I OSK 1999/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r., sygn. I SA/Wa 2257/21 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 29 lipca 2021 r. nr SKO/I/I/1153/2021 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2257/21 w ten sposób, że słowa: "odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego" zastępuje słowami: "zasiłku pielęgnacyjnego"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2257/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 29 lipca 2021 r. nr SKO/I/I/1153/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: L. S. (dalej: Skarżąca) wnioskiem z 26 maja 2021 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 8 stycznia 2021 r., w którym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 listopada 2018 r. oraz że nie da się ustalić od kiedy i niepełnosprawność istnieje. Orzeczenie wydano na czas określony do 31 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej: Burmistrz) decyzją z 11 czerwca 2021 r. nr 000387.ZP.2021, powołując art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności nie wskazano daty powstania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności - wpisano "nie da się ustalić". Na skutek odwołania Skarżącej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie (dalej: Kolegium), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przytoczyło również treść art. 16 ust. 2 u.ś.r. Kolegium zaznaczyło, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że określona w orzeczeniu o niepełnosprawności data powstania niepełnosprawności jest elementem koniecznym do ewentualnego ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym prawo do takiego zasiłku powstaje tylko wówczas, gdy zgodnie z wymogami ustawy o świadczeniach rodzinnych – w orzeczeniu tym zostało stwierdzone, że niepełnosprawność u osoby ubiegającej się o i taki zasiłek "powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia". Organ podkreślił, że w przypadku Skarżącej został spełniony tylko pierwszy warunek. Z orzeczenia, załączonego do wniosku o ustalenie uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego, wynika, że orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności i wskazano że niepełnosprawność powstała od - "nie da się ustalić". Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawczym powinna spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. Dokumentem obowiązującym jest orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez uprawniony organ. Z uwagi na treść art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, który to fakt może być wykazany wyłącznie orzeczeniem odpowiednich organów. Rozpoznając zatem sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku osoby, która ukończyła 16 rok życia, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania stopnia jego niepełnosprawności, a także czasu, od którego niepełnosprawność ta istnieje. W ocenie Kolegium niewskazanie daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu, oznacza, że organ do tego uprawniony, tj. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nie był w stanie wskazać daty powstania niepełnosprawności na podstawie przedłożonych dokumentów. Organ wskazał jedynie datę od kiedy datuje się ustalony stopień niepełnosprawności tj. od 8 listopada 2018 r. Skarżąca miała 38 lat, jeżeli tak to zgodnie z przepisami ww. ustawy nie można Skarżącej przyznać świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium zarówno organ I instancji, jak i Kolegium wydające decyzję w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie ma kompetencji do samodzielnych ustaleń w zakresie niepełnosprawności i daty jej powstania, a wobec zaistnienia negatywnej przesłanki dotyczącej daty powstania niepełnosprawności, winien odmówić wnioskowanego świadczenia. W judykaturze podnosi się, że dane orzeczenie o ustalonym stopniu niepełnosprawności nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność mogła, powstać przed ukończeniem przez stronę 21-go roku życia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2257/21 - Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji, jak i z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, iż ocena, co do zaistnienia przesłanek podmiotowych uzasadniających przyznanie Skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z 13 maja 2021 r. została przeprowadzona w oparciu o art.16 ust. 3 u.ś.r. Dalej Sąd I instancji wskazał, że z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 8 stycznia 2021 r., w którym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 listopada 2018 r. oraz że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania Skarżącej przedmiotowego świadczenia. Skarżąca nie spełnia bowiem łącznie ustawowych przesłanek, o których mowa w art.16 ust. 3 u.ś.r., to jest nie wykazała w sposób przewidziany prawem, że jej niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje argumentacja podnoszona przez stronę w uzasadnieniu wniesionej skargi. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustalenie przez organ pomocowy istnienia niepełnosprawności i jej stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że zarówno organy administracji publicznej, jak i zresztą sądy administracyjne nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego przez osobę niepełnosprawną w wieku po wyżej 16 roku życia przysługuje bowiem w sytuacji, gdy osoba ta łącznie, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 81 a i art. 107 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez nieustalenie okoliczności spornej i determinującej tj. daty powstania niepełnosprawności Skarżącej, a także nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść strony, co miało istotny wpływ na treść wyroku; - obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U z 2021 r. poz. 1805 ze zm.; dalej: "k.p.c."), polegające na niewłaściwej ocenie dowodów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, w szczególności przedłożonego przez Skarżącą zaświadczenia lekarskiego wydanego przez specjalistę neurochirurga; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że Skarżącą nie spełnia przesłanek przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej jej decyzji Kolegium oraz decyzji Burmistrza. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi zarówno obrazę przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 81 a k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenia granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 81 a k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). W odniesieniu do zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania, które koncentrują się na kwestii prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego, wskazać trzeba, że nie są one zasadne. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ administracyjny orzekający w sprawie przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący. Twierdzenie Skarżącej kasacyjnie, że postępowanie dowodowe powinno przyczynić się do ustalenia czy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała u Skarżącej w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia, nie jest właściwe. Kontrolowany organ administracji publicznej nie jest, bowiem uprawniony do prowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia niepełnosprawności podmiotu wnioskującego o udzielenie zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta stwierdzona została prawomocnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Zasadnie zatem stwierdziło Kolegium, że orzeczenie to wiąże orzekające w sprawie organy. Nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., polegającego na niewłaściwej ocenie dowodów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, w szczególności przedłożonego przez Skarżącą zaświadczenia lekarskiego wydanego przez specjalistę neurochirurga. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2021 r. poz. 573 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") o stopniu niepełnosprawności i dacie jej powstania orzekają powiatowe i następnie wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z art. 16 ust. 3 u.ś.r. wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z normy tej nie wynika, by organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego był uprawniony do dokonania ustaleń w zakresie daty powstania niepełnosprawności. Ustalanie i ocena stopnia niepełnosprawności dla potrzeb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego następuje na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji. W konsekwencji tego, do ustalenia stopnia niepełnosprawności stosuje się rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003, Nr. 139, poz.1328 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), będące aktem wykonawczym do powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W § 14 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić" (§ 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Natomiast według § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia, datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu (§ 14 ust. 6 powołanego rozporządzenia). Powyższe wskazuje, że ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz jej stopnia, następuje w sposób sformalizowany, na podstawie określonych prawem dokumentów medycznych. Ustalenia tego dokonują zaś powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Członkami tych zespołów mogą być jedynie te osoby, które spełniają wymagania wynikające z § 18 ust. 1 i § 21 rozporządzenia. Efektem ustaleń i ocen tych zespołów są orzeczenia, w których określa się datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności. Stwierdzenia zawarte przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie niepełnosprawności, daty powstania oraz jej stopnia są wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na fakt, iż jeżeli po wydaniu orzeczenia przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wyszłyby na jaw nowe dowody lub dokumenty, w czasie orzekania o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mające znaczenie dla ustalenia daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności, to okoliczność ta nie podlegałaby samodzielnej ocenie organu w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz miałaby znaczenie dla kształtu prawnego wydanego już orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2590/12, źródło CBOSA). W konsekwencji tego, także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego nie okazał się trafny. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.