I OSK 2362/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1265/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1265/18 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. B. w dniu 2 lipca 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na potrzeby socjalno-bytowe z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. przyznał stronie zasiłek celowy z Programu rządowego na zakup żywności w kwocie 120,00 zł jednorazowo od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r. W odwołaniu od tej decyzji A. B. wniósł o jej zmianę poprzez podwyższenie kwoty przyznanego zasiłku, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 2, art. 3, art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", oraz § 2, 5 i 7 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania (Dz.Urz. Woj. M. z 2014 r. poz. [...]), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "uchwała Rady Miejskiej w W.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku celowego, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji stanowił przepis art. 39 u.p.s. oraz § 2, 5 i 7 uchwały Rady Miejskiej w W., a także uchwała Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2012 – 2020 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1024). Powołana wyżej uchwała Rady Ministrów nr 221 obowiązywała do 31 grudnia 2018 r., tj. w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, a następnie od 1 stycznia 2019 r. została zastąpiona uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że strategicznym celem programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. To element polityki społecznej państwa w zakresie: wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Ze środków przekazywanych w ramach realizacji tego programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Ze środków przekazanych gminom z programu udziela się wsparcia w szczególności dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., a w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Uzupełnieniem regulacji uchwały nr 221 Rady Ministrów jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r., która w § 7 ust. 2 przewiduje się, że prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Objęta programem rządowym pomoc realizowana jest trybie przepisów u.p.s. i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy (§ 7 ust 1 uchwały Rady Miejskiej w W.). W przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Dalej Sąd I instancji wskazał, że przyznając świadczenie w formie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy na dożywianie w ramach programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, że zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości. Warunkiem przyznania świadczenia w ramach powyższego programu jest zachowanie 150% kryterium dochodowego odpowiednio dla osoby samotnie gospodarującej lub dla osoby w rodzinie. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynosiło 634,00 zł. Równowartość 150% tego kryterium stanowi zatem kwotę 951,00zł. Skarżący to kryterium spełnił bowiem w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc finansową tj. w czerwcu 2018 r. nie osiągnął dochodu. Skarżący nie zgodził się z przyznaną mu kwotą zasiłku, twierdząc, że jest zbyt niska. Wyjaśniając kwestię wysokości przyznanego świadczenia Sąd I instancji odwołał się do przyjętej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. polityki ustalania i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Powołane wyżej regulacje prawne, dopuszczając przyznanie w określonych stanach faktycznych zamiast gorącego posiłku zasiłku celowego na zakup tego posiłku nie określiły, że kwota zasiłku ma zostać sztywno określona. Kwota zasiłku celowego jako świadczenia pieniężnego ustalana jest przez organ za pomocą kryteriów uniwersalnych dla pomocy społecznej, ma odpowiadać celom, możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjenta. Organ natomiast zaznaczył, że skarżący w analizowanym okresie uzyskał już szeroko zakrojoną pomoc finansową oscylującą wokół kwoty 1.849,00 zł, również na dożywianie. Sąd przypomniał także, że z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia, a nie liczbę osób ubiegających się o wsparcie w określonej przez wnioskodawców wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części dotyczącej oddalenia skargi, wywiódł A. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, (nie wskazując nazwy aktu prawnego), przez oddalenie skargi na skutek uznania, iż organ II instancji wydając decyzję o zasiłku celowym dopełnił ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji prawidłowo ustalił jego wysokość, w sytuacji gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie wyjaśnił prawidłowo zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, a także zasobów finansowych organu przyznającego pomoc, co doprowadziło do błędnego wniosku, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zasad przyznawania pomocy, wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, został wadliwie skonstruowany i z tego powodu nie nadawał się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), co rozumiane jest jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Zaniechanie przez autora kasacji wskazania choćby tytułu ustawy, której przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uznaje za naruszony, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Niezależnie od tego wypada dostrzec niestaranny sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, o różnej treści normatywnej. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z treści powyższych zarzutów ani też z ich uzasadnienia, nie wynika do jakiej ustawy należy uznawany za naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz który z paragrafów art. 77 K.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Zarzuty te nie nadawały się zatem do rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że organ odwoławczy dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to wskazać należy, że zostały one również wadliwie sformułowane, choć wadliwość ta nie ma charakteru dyskwalifikującego. Ferując zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie stosował przepisów K.p.a., a jednocześnie zarzut naruszenia tych przepisów nie zastał powiązany z naruszeniem regulacji prawnych stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery dla ich oceny w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do zarzutu wadliwie zaakceptowanego zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy, należy wskazać, że to wynik wykładni prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowym ma charakter fakultatywny, a zasiłek ten może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 u.p.s.). Fakultatywny charakter tego zasiłku oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3353/18; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 293/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym trudna sytuacja skarżącego, która nie jest kwestionowana zarówno przez organy, jak również przez Sąd I instancji nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Spełnienie przez skarżącego przesłanek pozwalających na otrzymanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej mogło tym bardziej prowadzić do przyznania świadczenia w niższej wysokości niż oczekiwana przez skarżącego. Trafnie wskazywał Sąd I instancji, iż organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt niniejszej sprawy uzasadnia trafność stanowiska Sądu I instancji, iż organy administracji ustaliły niewadliwie sytuację osobistą, rodzinną i finansową w jakiej znajduje się skarżący i na tej postawie orzekły o przyznaniu zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w określonej wysokości. Kwestia ta w badanej sprawie należycie została wyjaśniona, a organ nie podważał zarówno tego, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, jak i tego, że nie ma świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Obiektywnie trudna sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący została zatem należycie uwzględniona przy rozstrzyganiu o zasiłku celowym. Wniosek taki wypływa z ustaleń, które w toku postępowania administracyjnego zostały wszechstronnie dokonane i nie mogą zostać podważone ogólnymi sformułowaniami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołującymi się do konieczności przyznania skarżącemu pomocy w szerszym zakresie. Nie budzi także zastrzeżeń stanowisko organów i Sądu I instancji odnoszące się do konieczności uwzględnienia możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Nie jest przy tym trafna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do niewskazania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego w wystarczający sposób uzasadniły przyznanie skarżącemu zasiłku celowego. Rozstrzygnięcie powyższe nie nosi cech dowolności. Wysokość świadczenia została ustalona przy rozważeniu z jednej strony przedstawionych przez stronę potrzeb, z drugiej zaś ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organów pomocowych. Tym samym wypada uznać, że strona otrzymała pomoc przeznaczoną na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych, a nadto należy podkreślić, że potrzeby skarżącego zaspokajane są ze środków pomocowych także poprzez przyznawanie innych świadczeń. Przedmiotowy zasiłek celowy został zatem przyznany z uwzględnieniem słusznego interesu strony i przez to wydane rozstrzygnięcie nie przekroczyło ramy uznania administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów obu instancji nie są arbitralnie, lecz podjęte z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 80 K.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).