II SA/Ke 638/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Z. O. i J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 638/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał inwestorom Z. i J.O. dokonać rozbiórki samowolnie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego konstrukcji murowanej przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w J. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyraził stanowisko, że znajdujące się przy granicy działki słupy i ściany osłonowe mogą pozostać i stanowić ogrodzenie działki, ale tylko w przypadku obniżenia ich do wysokości 2,20 m, gdyż zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 7 i art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń pomiędzy dwoma działkami stanowiącymi prywatną własność, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jeżeli jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Na skutek skargi wniesionej od decyzji organu II-giej instancji przez inwestorów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 września 2006r. w sprawie II SA/Kr 871/03, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że rozpatrując odwołanie M. i Z.K. od decyzji z [...], organ odwoławczy nie rozpatrzył zgodnie z art. 7 i 77 kpa podnoszonych przez nich argumentów dotyczących przebiegu granicy oraz kwestii toczącego się i nie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego. Istotnie budowa ogrodzeń pomiędzy działkami nie podlega nadzorowi budowlanemu, jednakże inaczej wygląda kwestia budowy obiektu nie w granicy, ale obok granicy. Taki obiekt budowlany, którego przebieg nie pokrywa się z granicą nie może być uznany za ogrodzenie działki stanowiące urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) i tym samym podlega nadzorowi budowlanemu. Nadzorowi temu podlegają ogrodzenia w granicy działki, jeśli są wyższe niż 2,20 m. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja organu II-giej instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony w osnowie decyzji jest mowa o rozbiórce "samowolnie rozpoczętej budowy budynku", a w uzasadnieniu podkreśla się, że nie jest możliwa jego legalizacja ani w całości ani w części, a w końcowej części uzasadnienia decyzji organ pozwala na pozostawienie części konstrukcji rozbieranej budowli w charakterze ogrodzenia, pod warunkiem obniżenia go do wysokości 2,20 m. Tym samym organ dokonuje częściowej legalizacji wspomnianej konstrukcji. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...], uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w całości i umorzył postępowanie organu I-szej instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zmienił się stan faktyczny w sprawie, a mianowicie inwestorzy rozebrali trzy ściany budynku oraz obniżyli ścianę przy wschodniej granicy działki do wysokości 2,20 m, co powoduje, że pozostawiony mur pełni funkcję docelową jako ogrodzenie, nie podlegające nadzorowi budowlanemu. Decyzja ta poddana została kontroli sądowej wskutek skargi wniesionej przez M.K. i wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008r. w sprawie II SA/Ke 702/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że orzekając w zmienionym stanie faktycznym, organ odwoławczy nie badał przebiegu granicy między działkami stron i nie wziął pod uwagę, że jest ona sporna i toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Uznanie zatem, że pozostawiona ściana obiektu, którego nakazano rozbiórkę stanowi urządzenie budowlane – ogrodzenie, dla którego nie jest konieczne pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, czym naruszono art. 7 i 77 kpa, a także nie wykonano wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd podkreślił, że w sprawie nie mamy do czynienia z budową ogrodzenia, lecz z samowolnie wykonanym obiektem budowlanym – budynkiem gospodarczym i pozostawioną jego częścią, stanowiącą ścianę o wysokości 2,20 m. Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 września 2006r. obiekt budowlany, którego przebieg nie pokrywa się z granicą nie może być uznany za ogrodzenie działki, stanowiące urządzenie budowlane i tym samym podlega nadzorowi budowlanemu. Organ winien był zatem ustalić, czy pozostawiona ściana samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego znajduje się w granicy, czy też obok granicy, uwzględniając stan prawny wynikający z orzeczenia o rozgraniczeniu. Położenie części budynku gospodarczego na terenie działki inwestora lub działki skarżącej wyklucza możliwość uznania jej za ogrodzenie. W takiej bowiem sytuacji stanowi ona podlegającą rozbiórce część samowolnie wykonanego i już częściowo rozebranego obiektu budowlanego. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że "wybudowany samowolnie obiekt został rozebrany". Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt II OSK 661/08. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazał Z. i J.O. rozbiórkę ściany wraz z fundamentem (będącej częścią samowolnie wybudowanego i częściowo już rozebranego budynku gospodarczego), usytuowanej częściowo na działce nr [...] należącej do zobowiązanych, a częściowo na działce nr [...] należącej do M. K., w miejscowości J. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania przed organami administracji oraz przed Sądami, a następnie podkreślił, że w dacie dokonanej rozbiórki obiektu, granica pomiędzy działkami była sporna i toczyło się przed Sądem Rejonowym postępowanie rozgraniczeniowe, które zostało zakończone postanowieniem z dnia 29 stycznia 2007r., sygn. akt I Ns 721/07. Jak wynika przy tym ze szkicu granicznego sporządzonego na potrzeby tego rozgraniczenia przez geodetę uprawnionego, ściana pozostawiona przez inwestorów po częściowej rozbiórce budynku gospodarczego (jako ogrodzenie pomiędzy działkami) znajduje się częściowo na działce inwestorów, a częściowo na działce stanowiącej własność M.K. Granica przebiega w połowie szerokości ławy fundamentowej wykonanej pod ścianą budynku gospodarczego. Wyklucza to możliwość uznania jej za ogrodzenie (tj. urządzenie budowlane stosownie do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), o czym rozstrzygały wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie i w Kielcach. Zatem w chwili obecnej rozbiórce podlega ta właśnie pozostawiona ściana, jako część samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, stąd też konieczność decyzji reformatoryjnej. Organ podniósł także, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust.2 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, gdyż usytuowanie ściany powoduje naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Organ przytoczył treść obowiązującego w dacie budowy § 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz treść aktualnie obowiązującego § 12 ust.3 pkt 2 tego rozporządzenia i stwierdził, że nie istnieją możliwości doprowadzenia pozostałej ściany do zgodności z obowiązującymi przepisami, bowiem wymagałoby to zmiany jej usytuowania, a zatem wykonania od podstaw w innym miejscu, co wymaga wcześniejszego pozwolenia na budowę. Skargę od powyższej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.O. i J.O. wnosząc o jej uchylenie i "zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu prawomocnego orzeczenia – ustalenia granicy pomiędzy posesjami przez inny organ". Skarżący podnieśli, że decyzja jest "niezgodna z przepisami prawa materialnego i stanem faktycznym" oraz bardzo krzywdząca. Zarzucili także, iż postępowanie o rozgraniczenie nie zostało prawomocnie zakończone i toczy się aktualnie przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt I Ns 260/08. Inwestorzy oświadczyli w skardze, że ich zamiarem było zbudowanie ogrodzenia pomiędzy działkami, a "potrzeba chwili" spowodowała zmianę decyzji i wykonanie dalszych robót budowlanych, tj. zadaszenia dla składowania m.inn. opału. Nie byli przy tym świadomi, że na te prace należało uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami jest niemożliwe, bo wiązałoby się z wybudowaniem nowego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze fakt, że sprawa była już przedmiotem oceny sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał w pierwszym rzędzie, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II-giej instancji zrealizował wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 17 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Ke 702/07. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z wytycznych zawartych w powyższym wyroku (a przytoczonych już we wstępnej części uzasadnienia), zadaniem organu było ustalenie, czy pozostawiona ściana samowolnie wybudowanego obiektu znajduje się w granicy, czy też obok niej, "uwzględniając stan prawny wynikający z orzeczenia o rozgraniczeniu". Podstawowym elementem stanu faktycznego miało być zatem ustalenie przebiegu granicy prawnej pomiędzy działkami skarżących i M.K. w oparciu o prawomocne orzeczenie sądowe, albowiem bezspornym było, że przed Sądem Rejonowym toczyło się takie właśnie postępowanie o rozgraniczenie. Tymczasem organ odwoławczy źródłem swoich ustaleń w zakresie przebiegu granicy prawnej uczynił nieprawomocne postanowienie, jakie zapadło przed tym Sądem dnia 29 listopada 2007r., sygn. akt I Ns 721/07 (wzmianka w tym zakresie znajduje się na kserokopii odpisu postanowienia, znajdującej się w aktach sprawy) oraz szkic przebiegu granic, na podstawie którego Sąd orzekł o przebiegu granicy prawnej. Takie ustalenie z oczywistych względów nie może zostać uznane za prawidłowe wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartych w wyroku z dnia 17 stycznia 2008r. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd w niniejszej sprawie (bezspornych zresztą - co wynika zarówno z samej skargi jak i z odpowiedzi na skargę), postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 29 listopada 2007r., sygn. akt I Ns 721/07, zostało uchylone przez Sąd Okręgowy a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I-szej instancji. Aktualnie w postępowaniu tym (nowa sygn. I Ns 260/08) w dniu 23 października 2009r. zapadło postanowienie przed Sądem Rejonowym, które nie jest prawomocne, gdyż apelację złożyła M.K. Ustalenie przebiegu granicy prawnej pomiędzy działkami stanowiącymi własność stron jest pierwszorzędne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wedle wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2008r., (a także stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w sprawie II SA/Kr 871/03), będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany (pozostawiony wskutek częściowej rozbiórki samowolnie wykonanego budynku gospodarczego), którego przebieg nie pokrywa się z granicą nie może być uznany za ogrodzenie działki, stanowiące urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i tym samym podlega stosownej ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. A contrario, jeżeli pozostałość po rozebranym budynku gospodarczym znajduje się w granicy, może zostać uznana za ogrodzenie, a jeśli jego wysokość nie przekracza 2, 20 m – to obiekt taki nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego). Ustalenie przez organ odwoławczy granicy pomiędzy działkami stron na podstawie nieprawomocnego postanowienia Sądu o rozgraniczeniu stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 153 p.p.s.a., a ponieważ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni w pierwszej kolejności, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działek stanowiących własność stron, a w razie potrzeby (tj. stwierdzenia, że nadal się ono toczy) - zawiesi postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ustalenie przebiegu granicy może bowiem nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego o rozgraniczeniu. Dopiero wówczas możliwym będzie załatwienie sprawy decyzją – przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniach wszystkich wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jakie zapadły w tej sprawie.