II SA/Ke 639/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2024 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 639/24 Uzasadnienie Postanowieniem z 3 października 2024 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia R. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (PINB) z 16 lipca 2024 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych przez J. K.-S. robót budowlanych w budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. [...], polegających na remoncie elewacji budynku dwukondygnacyjnego od strony ul. [...] oraz na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem od strony ul. [...] na budynku dwukondygnacyjnym. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z 12 lipca 2024 r. R. K. poinformował PINB, że J. K.-S. prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia w ww. budynku od strony ul. [...] polegające m.in. na przebudowie ścianki kolankowej i remoncie elewacji. W odpowiedzi na to pismo organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydał opisane na wstępie postanowienie z 16 lipca 2024 r. Organ II instancji rozpatrując zażalenie wskazał, że postępowanie w sprawie remontu elewacji budynku usługowo-mieszkalnego dwukondygnacyjnego przy ul. [...] zostało już ostatecznie rozstrzygnięte poprzez wydanie przez PINB decyzji z 10 maja 2000 r., znak: [...], którą nakazano współwłaścicielom budynku wykonać roboty remontowe wyszczególnione w ekspertyzie technicznej opracowanej przez mgr. inż. J. W. polegające na m.in. wykonaniu nowej elewacji budynku. Następnie, decyzją z 11 października 2006 r., znak: [...], PINB uchylił decyzję własną z 11 października 2005, znak: [...] i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego polegających m.in. na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku. Dodatkowo decyzją z 11 lipca 2024 r., znak: [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przez J. K.-S. nowego wieńca żelbetowego na strychu przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego od strony ul. [...] i ul. [...], albowiem okazało się, że roboty te prowadzone są legalnie na podstawie ww. decyzji PINB z 11 października 2006 r. W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez R. K., ŚWINB decyzją z 2 października 2024 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe oznacza, zdaniem ŚWINB, że organy nadzoru budowlanego badały kwestię remontu elewacji oraz wykonania nowego wieńca żelbetowego wraz gzymsem budynku przy ul. [...]. Tym samym bezzasadne jest kolejne wypowiadanie się organów nadzoru budowlanego w tym przedmiocie. W skardze do tut. Sądu R. K. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa, w szczególności art. 61a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodziły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w związku z tożsamością sprawy załatwionej decyzją ŚWINB z 2 października 2024 r. Wniósł o załączenie do akt skargi z 3 listopada 2024 r. na decyzję ŚWINB z 2 października 2024 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że jak wynika z akt postępowania [...] dotyczyło ono prac budowlanych od ul. [...] i rogu ul. [...], które zostały zakończone w 2023 r. Obecne prace budowlane zostały wszczęte w kwietniu 2024 r. i są prowadzone od ul. [...]. Tego samego zdania jest Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, albowiem prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące prac budowlanych od ul. [...] i rogu ul. [...] znak: [...] Dodatkowo skarżący wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane było w sprawie [...] ("czyli z roku 2022 !?"), natomiast domniemane tożsame postępowanie [...] pochodzi z roku 2023. Zaskarżone postępowanie dotyczy więc innego stanu faktycznego niż postępowanie z 2023 r. Wniosek skarżącego dotyczy stanu faktycznego z 2024 r. Decyzja z 10 maja 2000 r. wygasła zaś z mocy prawa 31 października 2000 r., ponieważ była ograniczona czasowo. Postępowanie w sprawie [...] dotyczy całkiem innej części nieruchomości i nie ma związku z obecnymi pracami budowlanymi. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że wskazany w decyzji z 10 maja 2000 r., wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego termin na wykonanie robót budowlanych nie oznacza, że po upływie tego terminu wygasa obowiązek, ale że po bezskutecznym upływie terminu organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne przymuszające do wykonania obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 61a k.p.a. Przepis ten w § 1 zd. pierwsze stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie tego przepisu jest zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. I OSK 1834/22). Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., sygn. III FSK 656/21). W tym miejscu należy wyjaśnić, że wobec obowiązywania art. 53a ust. 1 (oraz art. 72a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej "p.bud.", z reguły nie występuje potrzeba, aby wymagać od organów nadzoru budowlanego formalnej reakcji na zgłoszenia zainteresowanych osób dotyczące naruszeń prawa budowalnego. Uznaje się za dopuszczalne prawnie i akceptowalne skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1383/21). Niekiedy jednak, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania wskazuje na interes prawny wnioskodawcy, precyzuje podstawę prawną i tryb postępowania administracyjnego, które ma być przeprowadzone, przyjmuje się, że dopuszczalne jest, aby reakcja organu miała postać formalną, czyli odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 1804/22). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, reagując na pismo z 12 lipca 2024 r., w którym skarżący (współwłaściciel nieruchomości, a więc niewątpliwie podmiot mający interes prawny w sprawie) podał, że inwestor "ponownie prowadzi prace budowlane bez pozwolenia przy nieruchomości w K. ul. [...] od strony ulicy [...]", a prace polegają m.in. na przebudowie ścianki kolankowej i remoncie elewacji – nie podejmując żadnych czynności dowodowych wydał 16 lipca 2024 r. postanowienie w trybie art. 61a k.p.a., z uzasadnieniem, że inwestor od wielu lat wykonuje decyzję PINB z 10 maja 2000 r. nakazującą wykonanie nowej elewacji ww. budynku, a nadto decyzją z 11 października 2006 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie ww. budynku polegającym m.in. na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku. W tej sytuacji, zdaniem organów obu instancji brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych zarówno w sprawie elewacji, jak i nowego wieńca żelbetowego, gdyż byłoby to postępowanie prowadzone w sprawach, które zostały już rozstrzygnięte ww. decyzjami administracyjnymi. W ocenie Sądu, w zaistniałych okolicznościach sprawy, wydanie postanowienie w trybie art. 61a k.p.a. było przedwczesne. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada bowiem na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści (art. 7). Tymczasem, w niniejszej sprawie organ bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności, w szczególności oględzin prowadzonych robót budowlanych, uznał, że są to roboty, które odpowiadają treści nakazu określonego w decyzji z 10 maja 2000 r. oraz treści pozwolenia udzielonego decyzją z 11 października 2006 r. Zauważyć należy, że decyzja z 10 maja 2000 r., została wydana w trybie art. 66 pkt 1 p.bud. (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) i dotyczy obowiązku wykonania robót remontowych wyszczególnionych w przedłożonej ekspertyzie stanu technicznego przedmiotowego budynku, opracowanej przez mgr. inż. J. W. i stanowiącej załącznik do decyzji. Bez oględzin, porównania aktualnie wykonywanych robót z robotami wyszczególnionymi w ww. ekspertyzie, nie sposób stwierdzić, że roboty te są tożsame. Przede wszystkim nie ustalono w ogóle, jakie roboty budowlane są aktualnie wykonywane, poprzestając na informacji z pisma skarżącego z 12 lipca 2024 r. Ponadto, jak wynika z treści decyzji z 10 maja 2000 r., do ww. robót można było przystąpić po uprzednim dokonaniu zgłoszenia do Wydziału Mieszkalnictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w K. oraz uzyskaniu zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., jeżeli w ciągu 30 dni od dnia zgłoszenia Wydział Mieszkalnictwa (...) nie wniesie sprzeciwu. Do kwestii, czy takowe zgłoszenie zostało dokonane, czy ewentualnie wniesiony został sprzeciw, czy zostało wydane zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organy w ogóle się nie odniosły. Sama decyzja z 10 maja 2000 r. nie upoważniała jeszcze do prowadzenia nakazanych w niej robót budowlanych. Kwestia wykonania nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem stanowi przedmiot odrębnego postępowania, którą tut. Sąd rozważał w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 633/24. Z uwagi na powyższe w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61a ust. 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylić postanowienia organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. O kosztach sądowych, na które składa się wpis od uiszczonej skargi w wysokości 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.