II SA/Ke 639/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 23 września 2005 r. nr XXIX/195/05 w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych źródeł". Rada Gminy w Bielinach w dniu 23 września 2005 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) dalej zwanej: "u.s.g.", art. 2, art. 9 ust. 1, art. 11, art. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 13, poz. 123 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. nr 85 poz. 539 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXIX /195/05 w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej jako samorządowej instytucji kultury w Bielinach. W § 4 tej uchwały stwierdzono, że biblioteka jest finansowana z dotacji z budżetu Gminy Bieliny, dochodów własnych oraz innych źródeł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 4 wniósł Prokurator Rejonowy w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 i § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i niewskazaniu w akcie o utworzeniu samorządowej instytucji kultury w sposób właściwy źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Bielinach. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części przez wyeliminowanie w § 4 słów "oraz innych źródeł". Uzasadniając ww. zarzut skarżący wskazał, że w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach ustawodawca określił enumeratywnie katalog kwestii, które obligatoryjnie należy zawrzeć w akcie o utworzeniu biblioteki, a są nimi: nazwa, siedziba, teren, i zakres działania biblioteki oraz źródła jej finansowania. Miejscowy uchwałodawca nie wypełnił jednak tej delegacji, ponieważ nie zawarł w akcie o utworzeniu instytucji kultury źródeł, z których będzie ona finansowana, wprowadzając otwarty katalog źródeł finansowania tej instytucji. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji zaskarżony zapis należy wyeliminować. W odpowiedzi na skargę organ nie sprzeciwił się jej uwzględnieniu w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W stanie prawnym obowiązujący w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach stanowił, że akt o utworzeniu biblioteki określa: 1) nazwę, siedzibę, teren i zakres działania biblioteki, 2) źródła finansowania. Rację ma skarżący Prokurator, że znajdująca się w § 4 zaskarżonej uchwały regulacja zawiera zapis, który jest sprzeczny z prawem w istotnym stopniu. Chodzi tu o wskazanie jako jednego ze źródeł finansowania przedmiotowej biblioteki "innych źródeł". W tym zakresie Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury. Należy zgodzić się z uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24, w którym stwierdzono, że "Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Gminnej Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 194), wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia". Podsumowując, należy uznać, że Rada Gminy w Bielinach w § 4 zaskarżonej uchwały, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego wyżej elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Dlatego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych źródeł".