II SA/Ke 646/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. R. na czynność Starosty Jędrzejowskiego w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata R. I. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 12 listopada 2025 r. B. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo zatytułowane "WNIOSEK", będące w istocie skargą, domagając się cyt. "unieważnienia mapy ewidencyjnej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego znajdującej się w Starostwie Jędrzejów i wydanie w tej sprawie wyroku. Jest to mapa ewidencyjna nr P.2602.1963.714, której data wykonania kopii datowana jest na 2025.06.09. Dotyczy ona województwa świętokrzyskiego, gminy [...]. Mapa ta nie stanowi oryginału mapy ewidencyjnej z 1963 r. i jest bublem prawnym, a na jej pieczęciach stwierdzona jest nieprawda. [...] Nieprawidłowości dotyczą drogi gminnej nr [...] i przylegających do nich działek, w tym szczególnie działki [...], które dotyczą bezpośrednio mnie jako właściciela działek [...] i dzierżawionej [...], które zostały bezprawnie mapą pozbawione dostępu do drogi gminnej nr [...]. Na mapie tej doszło do wielu przestępstw, niewłaściwych wyroków i błędnych decyzji administracyjnych na wielu urzędach państwowych, w tym wojewody kieleckiego. Mapa ta wzdłuż drogi gminnej nr [...] nie stanowi rzeczywistych granic nieruchomości. Mapa ta nie może stanowić podstaw do oznaczenia gruntów i wykonywania na jej podstawie innych map geodezyjnych". Powyższe stanowisko skarżący potwierdził – w odpowiedzi na zobowiązanie do wskazania numeru, znaku i daty zakwestionowanego aktu – w piśmie z 4 grudnia 2025r., ponownie wskazując, że domaga się, aby tut. Sąd cyt. "unieważnił z obiegu prawnego i wydał wyrok w sprawie fałszywej mapy ewidencyjnej nr P.2602.1963.714". Zarządzeniem z 11 lutego 2026 r. tut. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do wskazania przedmiotu zaskarżenia, tj. czy skarga B. R. dotyczy określonego aktu bądź czynności organu administracji, a jeśli tak to jakiego organu oraz jaki jest numer (znak) oraz data aktu (decyzja, postanowienie lub inny akt) lub czynności, ewentualnie czy skarga ta dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a jeśli tak to jakiego organu i w jakim zakresie. W odpowiedzi z 23 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że domaga się "stwierdzenia bezskuteczności czynności przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wykorzystywania mapy ewidencyjnej oznaczonej nr P.2602.1963.714, której kopia została wykonana w dniu 09.06.2025r. – jako podstawy ustalenia przebiegu granic i dostępu do drogi publicznej". Alternatywnie pełnomocnik wniósł o uchylenie czynności aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] w zakresie przebiegu granicy z drogą gminną nr [...] jako dokonanej z naruszeniem art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, końcowo domagając się zasądzenia na jego rzecz wynagrodzenia, oświadczając że nie zostało ono uiszczone w żadnej części. W związku z powyższym zarządzeniem z 8 kwietnia 2026 r. tut. Sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Starosty Jędrzejowskiego w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego nr P.2602.1963.714. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, argumentując że zaskarżona czynność nie mieści się kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z art. 1 p.p.s.a. przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 646/22). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W postanowieniu z 18 lutego 2022 r. o sygn. akt III SA/Kr 1534/21 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – którego stanowisko tut. Sąd w całości podziela – podkreślił, wyjaśniając znamiona przedmiotu zaskarżenia opisanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., że: "dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (w ślad za: T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 82-83). Tym samym, jak podkreślono, rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności trzeba zidentyfikować określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku a wchodzącą w rachubę czynnością. W rezultacie, rozstrzygnięcie, czy dana czynność (kategoria czynności) jest objęta hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., innymi słowy, czy jest formą działania administracji, o której mowa w tym przepisie – musi nastąpić in abstracto, na podstawie przepisów, które tę czynność w sensie prawnym kreują i które zarazem statuują odnoszące się do niej reguły konstytutywne. Pośród tych reguł konstytutywnych wyróżnia się reguły konstrukcyjne, które wskazują podmiot kompetencji i substrat materialny danej czynności i reguły konsekwencyjne, które wskazują jej skutek (zob. S. Czepita, Reguły konstytutywne a zagadnienia prawoznawstwa, Szczecin 1996, zwłaszcza s. 148) – tu liczą się przede wszystkim te drugie. Określona, przewidziana prawem czynność organu administracji publicznej, z uwagi na swoje właściwości albo generalnie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, albo nie – a odpowiedź na to pytanie nie zależy od okoliczności konkretnego przypadku (konkretnej sprawy). Zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego, tym bardziej nie może zależeć od tego, czy in concreto jest ona wadliwa, czy też niewadliwa (to może mieć wpływ wyłącznie na ocenę zasadności skargi uprzednio uznanej za dopuszczalną). Analizując zaskarżoną w niniejszej sprawie czynność przyjęcia opracowania geodezyjnego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stwierdzić zatem należy, że powoduje ona, iż opracowanie to staje się jednym z materiałów zasobu – i w istocie do tego sprowadzają się skutki omawianej czynności. Nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania. Od tego, czy taki lub inny dokument stał się jednym z materiałów zasobu – prawo własności w żaden sposób nie zależy. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania, nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia, niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Wspomniana czynność nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości. A takie możliwości istnieją, nie wyłączając drogi sądowej. Podkreślić należy, że "przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów opracowanych w ramach zgłoszonych prac geodezyjnych i kartograficznych i ujawnienie tego faktu w prowadzonym rejestrze ewidencji materiałów nie jest jednoznaczne z równoczesną aktualizacją odpowiednich baz danych prowadzonych przez organ rejestrowy" (D. Felcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości, Wolters Kluwer 2019, s. 554, postanowienie WSA w Krakowie z 19.09.2024 r., sygn. III SA/Kr 1167/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2201/13 (opubl. j.w.) "w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 19 kwietnia 2010 r., I OSK 560/10, Lex nr 603714). W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne (...). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa" (por. też np. postanowienie NSA z 26 marca 2024 r., sygn. I OSK 192/24, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 grudnia 2018 r., sygn. III SA/Łd 731/18; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1251/14, opubl. j.w.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca, jak wynika z treści pisma jej pełnomocnika z 23 lutego 2026 r. (k. 68), domaga się "stwierdzenia bezskuteczności czynności przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wykorzystywania mapy ewidencyjnej oznaczonej nr P.2602.1963.714 [...], której kopia została wykonana w dniu 09.06.2025r. – jako podstawy ustalenia przebiegu granic i dostępu do drogi publicznej". Czynność taka, jak wykazano, nie podlega jednak zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie mieszcząc się w katalogu z art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Należy także zaznaczyć, że wnosząc – alternatywnie – o uchylenie czynności aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] w zakresie przebiegu granicy z drogą gminną nr [...] jako dokonanej z naruszeniem art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, pełnomocnik (fachowy) skarżącego nie wskazał, o jaką konkretnie czynność aktualizacji tu chodzi, nie podano numeru, znaku czy daty tej czynności – pomimo że zarządzeniem z 11 lutego 2026 r. pełnomocnik był do tego zobowiązany. Mając na uwadze powyższe skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w pkt I postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu orzeczono w pkt II postanowienia – na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. 2024 r. poz. 763 ze zm.).