II SA/Ke 654/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. J. i M. L. na decyzję P. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od P. na rzecz E. J. i M. L. solidarnie, kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 grudnia 2013r. E. J. i M. L. wystąpiły do PGE Dystrybucja S.A. (dalej: Spółka), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - udostępnienia kserokopii wszelkich decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, których urządzenia znajdują się na działce ewidencyjnej nr [...], a których własność przysługuje PGE Dystrybucja S.A. oraz udzielenie wyjaśnień, czy w okresie od dnia budowy urządzeń do dnia sporządzenia wniosku zmieniano (modyfikowano, rozbudowywano) położenie urządzeń stanowiących linię przesyłową na działce nr [...], a jeżeli tak, to kiedy były one prowadzone i czy w ich trakcie dokonywano napraw modernizacyjnych, rozbudowy, posadowienia nowej linii; - określenia parametrów instalacji przesyłowej położonej na działce nr [...]; - wyjaśnienia kiedy przedmiotowe urządzenia zostały wpisane do kartoteki środków trwałych PGE Dystrybucja S.A.; - wyjaśnienia kiedy przedmiotowe urządzenia były przyjmowane do eksploatacji i czy po każdym remoncie, przebudowie, rozbudowie owa linia była przyjmowana do eksploatacji. W uzasadnieniu podały m.in., że są współwłaścicielami (po 1/2 udziału) nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia [...] omówiła udzielenia żądanych informacji publicznych z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z treścią ww. pisma E. J. i M. L. wniosły o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, podtrzymując dotychczasowe żądania. Decyzją z dnia [...] Spółka odmówiła udzielenia żądanej informacji wskazując, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji w postaci decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów. W uzasadnieniu podniosła, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art.16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, utrzymała w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji. Następnie cytując art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Spółka wskazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. W stosunku do tych informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorstwa, podejmując określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. Dotyczy to dokumentów, które w tym celu są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych jej pracowników. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica wynika ponadto z uwagi na znaczenie materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że PGE Dystrybucja S.A. objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.) - względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki. Spółka wskazała również, że wniosek dotyczył decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego zgodnie z art. 73 k.p.a., tj. przez właściwy organ administracji publicznej stronie danego postępowania administracyjnego. Tak m.in. rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 771/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. J. i M. L., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Spółkę, iż żądane przez skarżące informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, wyłączoną na podstawie ww. przepisów od obowiązku udostępniania ich skarżącym, podczas gdy wnioskowane przez skarżące informacje publiczne nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, w skutek czego 5 ust. 2 ustawy nie ma wobec nich zastosowania; - art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wnioskowanych przez skarżące informacji publicznych za tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy podmiot, który wydał decyzję, nie podjął stosownych działań zmierzających do ochrony ich poufności, a nadto żądane informacje powstały na skutek stosownych postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami administracyjnymi, których jawność w żaden sposób nie została wyłączona. W uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumenty na poparcie stawianych zarzutów podkreślając m.in., że Spółka w żaden sposób nie wykazała działań mających na celu zachowanie żądanych dokumentów i informacji w poufności, co potwierdza pierwsze pismo z dnia [...]. Dalsze postępowanie (w zakresie działań zmierzających do zachowania dokumentów w poufności), wyrażone w decyzjach z dnia 11 kwietnia 2014r. i 12 maja 2014r., zostało podyktowane jedynie względami procesowymi. Skarżące wskazały również, że Spółka w żaden sposób nie sprecyzowała rzekomych czynności wewnętrznych oraz organizacyjnych w celu ochrony poufności żądanych dokumentów. Tym samym na podstawie informacji udzielonych przez Spółkę nie jest możliwe ustalenie, czy rzekome czynności w ogóle nastąpiły i czy zabezpieczały w sposób odpowiedni poufność wnioskowanej dokumentacji. W ocenie skarżących brak wskazania ww. czynności przemawia za tym, że Spółka w ogóle ich nie przedsięwzięła. W decyzjach skupiła się jedynie na cytowaniu przepisów, które w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania. Argumentacja Spółki w zakresie objęciem żądanych dokumentów tajemnicą przedsiębiorstwa pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji z dnia [...], w szczególności w stosunku do twierdzeń Spółki w zakresie możliwości uzyskania żądanych dokumentów od innych podmiotów, które także je posiadają. Tym samym Spółka przyznaje, iż żądane przez skarżące dokumenty i informacje są jawne i dostępne, zatem nie sposób ich uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa. Jeśli w rzeczywistości żądane dokumenty i informacje miałyby charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, Spółka zapewne nie ujawniałaby możliwych alternatywnych źródeł ich uzyskania. Na marginesie skarżące podniosły, że żądane informacje, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego typu informacji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji skarżące podniosły, że Spółka w żaden sposób nie wykazała aby w jakikolwiek sposób zabezpieczyła i chroniła poufność dokumentów i informacji. Opisywane w decyzji okoliczności składowania przedmiotowych dokumentów nie mogą dostatecznie uzasadniać odpowiednich i racjonalnych kroków zmierzających do zachowania ich poufności. Tym samym okoliczności podnoszone przez Spółkę w żaden sposób nie spełniają przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w postaci podjęcia odpowiednich działań organizacyjno- porządkowych w celu utrzymania danego dokumentu w tajemnicy. Zdaniem skarżących bez znaczenia przy tym są wywody Spółki odnośnie tajemnicy przedsiębiorstwa w kontekście zadań przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, a także w związku ze znaczeniem materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci, skoro żądane dokumenty są według Spółki możliwe do uzyskania u organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli w zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Spółki z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Spółka zalicza się do wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy podmiotów, na których ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Bezspornym jest również, że informacje objęte wnioskiem skarżących stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W tym miejscu godzi się podkreślić, że nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzje administracyjne i inne dokumenty, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. I OSK 642/13). Wobec powyższego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena stanowiska Spółki, iż żądane przez skarżące informacje nie mogą zostać im udostępnione, gdyż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. W tym miejsce należy wskazać, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), która w art. 11 ust. 4 stanowi, że są nią "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania jej poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim jej ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 tej ustawy). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Tymczasem w sprawie niniejszej wymienione przez Spółkę czynności, w żaden sposób nie zostały udokumentowane w aktach sprawy, przez co nie spełniają przesłanek o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, na co słusznie zwracają uwagę skarżące. W ocenie Sądu, również z uwagi na przedmiot informacji których domagają się skarżące, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. W tym zakresie należy wskazać, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013r., sygn. akt I OSK1482/13, wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Lu 475/14, dostępne w CBOSA). Nie można również przyjąć, że decyzje te mają dla Spółki wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w literaturze utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę w sposób, który pozwoli mu na zaoszczędzenie wydatków lub zwiększenie zysków (zob. A. Michalak: Komentarz do art. 11 Ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji pod red. M. Zdyba, LEX 2011). Nie do zaakceptowania jest w ocenie Sądu sytuacja, że decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych na określonej nieruchomości, podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tej nieruchomości. Stanowisko Sądu w powyższym zakresie jest spójne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13 (dostępnym w CBOSA). Odmienna interpretacja przepisów ustawy prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. powołany wyżej wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2014r.). W ocenie Sądu nie sposób podzielić stanowiska Spółki, zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, gdyż skutkiem przyjęcia tego stanowiska byłoby prawnie nieuzasadnione "odesłanie" strony na drogę postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w świetle art. 1 ust. 2 ustawy, jej przepisy mają zastosowanie we wszystkich sprawach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi. Trudno jest dopatrzyć się sprzeczności między przepisami ustawy, a art. 73 § 1 k.p.a., który reguluje dostęp do akt administracyjnych. Należy również podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, aby skarżące były stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na przedmiotowej działce, co umożliwiałoby im dostęp do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Końcowo należy podkreślić, że w ocenie Sądu ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżące o udostępnienie żądanych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych powodów należało uznać, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy nie wykluczała w tym przypadku zastosowania przepisów ustawy. Zaaprobowanie odmiennego kierunku wykładni powołanych przepisów prowadziłoby bowiem do skutku rażąco niesprawiedliwego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Spółka uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy.