II SA/Ke 677/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 23 maja 2016 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 24 marca 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. M. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele gospodarczo-garażowe na działce nr 387 w P., gm. J.. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 10 lutego 2016 r. inwestor wystąpił do Starosty o udzielenie pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Do wniosku dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr 387 na cele budowlane oraz projekt budowlany. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 marca 2016 r., powołując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb"). W odwołaniu A. M., właściciel działki sąsiedniej (nr 388), nie zgodził się z przebiegiem granicy, zarzucił projektantowi "wymyślenie" ściany oddzielenia przeciwpożarowego po to aby obejść przepisy prawa budowlanego, brak obliczeń w zakresie oświetlenia naturalnego, brak gwarancji, że odprowadzenie wód opadowych nie będzie zalewało jego budynku, brak opisania, jak będzie wyglądała rozbiórka ściany od strony granicy, jak zostanie wykonany fundament i projektowana ściana bez przekroczenia granicy; podniósł, że ewentualny nowy budynek na jego działce będzie musiał być usytuowany w odległości 1,5 do 3 m od budynku inwestora. Zdaniem autora odwołania postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sądowego. Do odwołania załączono m.in. kserokopię projektu zagospodarowania działki nr 388 z roku 1946. Organ odwoławczy ustalił, że wniosek inwestora dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego, o długości 18,35 m, szerokości 4,22 m i wysokości 2,26 do 2,63 m, wraz ze zmianą sposobu użytkowania, na budynek gospodarczo-garażowy, o długości 18,35 m, szerokości od 4,22 do 4,88 m – z częścią środkową rozbudowaną o 1,20 m w głąb działki inwestora, i maksymalnej wysokości ściany oddzielenia ppoż. – 3,87 m, na działce nr 387 w P.. Ściana wschodnia istniejącego budynku usytuowana jest w zbliżeniu do granicy z działką nr 388. Organ wskazał, że z uwagi na brak planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta z dnia 21 lipca 2015 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy, utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 września 2015 r., znak: [...]. Dokonując analizy zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, organ odwoławczy stwierdził, że projekt ten pozostaje w zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, projekt budowlany jest kompletny, posiada niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Stosownie do wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Planowana inwestycja spełnia warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w zakresie usytuowania i bezpieczeństwa pożarowego. Organ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia analizy dostępu światła i słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich z uwagi na oczywisty brak naruszenia w tym zakresie. Ponadto, stosownie do wymogów ww. rozporządzenia odprowadzenie wód opadowych zaprojektowano na działkę inwestora, a projekt budowlany zawiera ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że granice nieruchomości przyjęto na podstawie operatu ewidencji gruntów i budynków, a autor odwołania nie przedłożył żadnych dokumentów, iż toczy się postępowanie rozgraniczeniowe między działkami nr 387 i 388, ani dokumentów, z których wynikałby inny przebieg granicy między tymi działkami. Organ wskazał, że o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji przesądziła decyzja o warunkach zabudowy. Przepisy prawa budowlanego nie uzależniają rozbiórki i budowy nowego budynku w granicy od zgody sąsiada. Z projektu budowlanego nie wynika, by jakikolwiek element przedmiotowej inwestycji został zaprojektowany na działce sąsiedniej. Autorzy projektu budowlanego, legitymujący się stosownymi uprawnieniami, złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, stosownie do art. 20 ust. 4 uPb. Projekt budowlany zawiera, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b uPb, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie uprawnia inwestora do wykonywania robót budowlanych w obrębie działki nr 388. Jeśli zajdzie taka konieczność, to niezbędne będzie uzyskanie decyzji umożliwiającej wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 uPb. Co do konieczności sytuowania budynku na działce nr 388 w odległości 1,5 do 3 m od planowanego budynku, organ wyjaśnił, że obecnie sytuowanie budynków na działce reguluje § 12 cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnośnie do wniosku o zawieszenie postępowania, organ przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. M. podtrzymał zastrzeżenia ujęte w piśmie z dnia 14 kwietnia 2016r. i zarzucił organowi pominięcie przedłożonych przez niego dowodów. Inwestorowi zarzucił zaś niezgodne z prawdą oświadczenie, że dysponuje w całości działką nr 387. Grunt za budynkiem gospodarczym oraz za istniejącym ogrodzeniem jest bowiem od 51 lat we władaniu skarżącego, a wcześniej znajdował się we władaniu jego ojca. Zarzucił brak określenia ile drzew i krzewów trzeba będzie wyciąć, by wykonać fundament i kalenicę wg projektu i kto zapłaci za te drzewa odszkodowanie właścicielowi działki nr 388. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,9 ha, ponieważ na jego gruncie znajduje się las. Na zakończenie A. M. wskazał na konieczność ustalenia faktycznego przebiegu granicy między działkami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2016 r. skarżący podniósł, że w dniu 9 marca 2016 r. wystąpił do Starosty o rozgraniczenie działek nr 387 i 388, jednak nie był w stanie uiścić zaliczki na to postępowanie w kwocie 2900zł, co poskutkowało pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie zaznaczyć należy, że granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę, nadbudowę, przebudowę) wyznacza przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), dalej "uPb". Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 uPb oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Przepis art. 35 ust. 4 uPb nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie sprawdza więc, czy inwestor rzeczywiście zrealizuje obiekt budowlany, którego projekt przedstawił do zatwierdzenia, a jedynie dokonuje oceny, czy przedłożony projekt spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 uPb. Ewentualne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowić będą podstawę do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb. Obowiązkiem inwestora jest bowiem zrealizować planowany obiekt zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w tym w sposób nieodbiegający istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z treści skargi wynika, że jej autor kwestionuje przede wszystkim przebieg granicy między nieruchomością inwestora (działką nr 387), a jego nieruchomością (działką nr 388). W tym kontekście podkreślić należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę zobowiązany jest jedynie do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, nie zaś urzędowe potwierdzenie przebiegu granic na niej zaznaczonych. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokumentem, na którym organ opiera swoje rozstrzygnięcie, jest oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miarodajne są nadto dane z ksiąg wieczystych oraz dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe dokumenty urzędowe, zgodnie z treścią art. 76 § 1 Kpa korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. W szczególności, rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ z uwagi na wymóg złożenia jedynie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, kwestia tego zagadnienia w sprawie w ogóle nie występuje (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2102/10). Nadto, jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 9 marca 2016 r. wystąpił do Starosty o rozgraniczenie działek nr 387 i 388. Wniosek ten pozostawiono jednak bez rozpoznania albowiem A. M. nie uiścił zaliczki w kwocie 2900zł. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, a operat techniczny przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę w dniu 26 września 2014 r. i zaewidencjonowano pod nr [...]. Z załączników graficznych do projektu budowlanego nie wynika zaś aby projektowana inwestycja naruszała granice działek. W kontekście obowiązku sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 uPb, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07, wskazując, że w wyniku zmiany art. 35 uPb przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do ustawy Prawo budowlane wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3002/13. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 uPb oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 uPb) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 Kpa). Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 uPb do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (ust. 2). Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (ust. 4). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 ust. 1-2b uPb stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 uPb). Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą Prawo budowlane podlegają ponadto odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 uPb). W świetle powyższego, w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb). W niniejszej sprawie oświadczenie, w zakresie architektury i konstrukcji, zostało złożone na karcie 43 projektu budowlanego, a w zakresie instalacji elektrycznych na karcie 47 projektu budowlanego. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą zatem projektanci. W konsekwencji, organ architektoniczno-budowlany, poza przeprowadzoną kontrolą zgodnie z przepisami prawa, nie miał obowiązku prowadzenia ani dodatkowych badań, ani ustaleń pod względem możliwości technicznych jego wykonania. Obowiązkiem organu było natomiast dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co w sprawie niniejszej organy obu instancji uczyniły. W ocenie Sądu zakres sprawdzenia był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowlany prawidłowo ocenił zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Projektowana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa spełnia również wymogi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Przepis ten dopuszcza bowiem sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza w pkt 1.1 lit. h realizację nadbudowy i rozbudowy budynku bezpośrednio przy granicy działek. Obowiązujące przepisy nie uzależniają zaś możliwości budowy w granicy z działką sąsiednią od zgody jej właściciela. Przedmiotowy projekt budowlany jest kompletny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb. Posiada niezbędne opinie (ekspertyzy techniczne) oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Decyzje organów obu instancji nie uprawniają inwestora do wykonywania robót budowlanych w obrębie działki nr 388. Prowadzenie prac z wykorzystaniem terenu działki skarżącego możliwe będzie dopiero po uzyskaniu, wydanej w odrębnym postępowaniu w trybie art. 47 uPb, decyzji umożliwiającej wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Ewentualne spory między skarżącym a inwestorem, w tym o odszkodowanie za wycinkę drzew i krzewów, należą zaś do kognicji sądów cywilnych i nie mogły być rozpatrywane w niniejszej sprawie. W świetle art. 35 ust. 1 uPb przedmiotem analizy organów nie mogła być również okoliczność, że na działce inwestora znajduje się las, a inwestor podał, że posiada gospodarstwo rolne. Kwestia ta nie ma bowiem żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 uPb organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.