II SA/Ke 680/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia – na wniosek A. i J. K. oraz T. i A. R. – warunków zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...], zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. na wniosek w/w inwestorów decyzjami własnymi z dnia [...] oraz [...], Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr 166/9 i 166/11, obręb 0017 przy ul. W. w K. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia – na wniosek P. W. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu wskazano, iż działka, na której znajduje się budynek, w którym mieszka P. W., oddzielona jest od nieruchomości inwestora pasem drogowym ulicy W.. Z tego też względu wnioskodawcy nie można uznać za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr 166/9 i 166/11, wobec czego na jego wniosek nie mogło być wszczęte postępowanie nieważnościowe. Ponadto organ stwierdził, iż w przedmiotowym wniosku nie uprawdopodobniono określonej w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwości decyzji w stopniu skutkującym wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. W., podnosząc, iż powinien być uznany za stronę postępowania, gdyż przysługuje mu spółdzielcze prawo własności do lokalu mieszkalnego przy ul. D., a wykupując na własność mieszkanie poniósł koszty urządzenia terenu, którym zarządza spółdzielnia mieszkaniowa. Skarżący zarzucił, że spółdzielnia nie zadbała o ochronę interesów je członków, a Prezydent Miasta zaniedbał obowiązki wynikające z ustaw w zakresie ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto wskazał, że Kolegium w sposób niewystarczający odniosło się do wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności naruszeń przepisów prawa w odniesieniu do ustalonych warunków zabudowy. Dotyczy to w szczególności zgodności planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 54 pkt 2a, 2c, 2d i pkt 3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jak również nieuwzględnienia przy określeniu warunków zabudowy § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588). Ponadto w decyzji z dnia [...] wskazano, że inwestor zobowiązany jest do budowy miejsc postojowych na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej w ilości wystarczającej do obsługi wnioskowanego obiektu, zgodnie z ustaleniami Spółdzielni. Tymczasem z art. 54 pkt 1 ustawy nie wynika, aby liniami rozgraniczającymi można było objąć tylko część inwestycji tak, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. P. W. zarzucił także naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 5 w zakresie przepisów art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i pkt 10 ustawy. Strona wskazała, że Kolegium nie odniosło się do przekazanego przy wniosku wyciągu z rejestru dróg i ulic miejskich, a wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, wysokość planowanego obiektu i linia zabudowy zostały ustalone nieprawidłowo. Zwrócono także uwagę na rozbieżności dotyczące wielkości szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podzieliło zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko o braku legitymacji P. W. do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności, jednak uchyliło zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, opatrzone tą sama datą i tym samym znakiem, tym samym różniące się jedynie odmiennym ustaleniem jednego z warunków zabudowy, to jest szerokością elewacji zewnętrznej inwestycji. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] określono tę wielkość na "17 m z tolerancją 20 %", a w egzemplarzu tej samej decyzji – skierowanej do Spółdzielni Mieszkaniowej– na "14 m, z tolerancją 20 %". Z tego też względu, zdaniem organu, zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata), która zostanie zbadana z urzędu w odrębnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 06.06.2007r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy nie sprzeciwiają się lokalizacji na terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikać będzie, że inwestycja ta nie naruszy ładu przestrzennego na tym terenie. W niniejszej sprawie analiza akt, w tym analizy urbanistyczno-architektonicznej wykazała, że wydanie decyzji było możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Decyzja ta odpowiada zarazem zakresowi wniosku o ustalenie warunków zabudowy (część tekstowa i graficzna). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, normującego minimalną odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, wskazano, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W analizie linię zabudowy dla wnioskowanego obiektu wyznaczono prawidłowo – w linii zabudowy istniejącego budynku nr 33/35. Jako niezasadny oceniono zarzut P. W., dotyczący braku dokonania przez Kolegium oceny prawnej sformułowanych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] warunków zabudowy. W decyzji z dnia [...] szczegółowo odniesiono się bowiem do sposobu ustalenia przez organ wszystkich poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Podkreślono, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności Kolegium obowiązane było badać wyłącznie kwestie proceduralne, a nie merytoryczne. Analizie organu wyższego stopnia poddana została wyłącznie kwestia, czy autor wniosku o stwierdzenie nieważności jest stroną tego postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących ustalenia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu i wysokości planowanego obiektu budowlanego Kolegium wyjaśniło, że wartości te ustalone zostały analizy, sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane ustawowo uprawnienia. Wyjaśniając podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestię braku zapewnienia wystarczających mediów dla planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że zarzut wnioskodawcy nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Z dyspozycji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy wynika bowiem, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wynika z akt inwestorzy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączyli na piśmie zapewnienia stosownych instytucji o dostawie wody, odprowadzania ścieków i dostawie energii elektrycznej do nieruchomości objętej wnioskiem. Pismem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony niniejszego postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], którą ustalono szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na 17 m z zastosowaniem 20 % tolerancji – z uwagi na wydanie w tej samej sprawie dwóch decyzji. Skargę na decyzję z dnia [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. W., domagając się stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia – z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa przy jego wydaniu. Skarżący zarzucił organowi bezpodstawne przyjęcie, iż złożył wniosek o stwierdzenie nieważności, podczas gdy żądał jedynie przeprowadzenia z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuty podnoszone we wniosku z dnia 19.02.2009r. i 04.05.2009r. zostały "zbyte" ogólnikowymi stwierdzeniami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oprócz przypadków określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., uwzględnienie skargi może nastąpić również w sytuacji, gdy zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji (decyzja merytoryczno-reformacyjna). Wskazania wymaga, iż powołana regulacja znajduje zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na treść art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W tym miejscu podnieść trzeba, iż z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło jedynie w całości decyzję własną z dnia [...], nie orzekając co do istoty sprawy, ani nie umarzając postępowania pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd – który podziela także skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie – iż stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji – uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie –jest obowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić przez orzeczenie co do istoty sprawy, bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji. Osnowa decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., składa się bowiem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, bądź umarza postępowanie pierwszej instancji. Powyższe części składowe rozstrzygnięcia mają charakter obligatoryjny (por. wyrok NSA z dnia 21.04.2006r. I OSK 1385/05, LEX nr 209493), w związku z czym decyzja wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2, która nie zawiera w swej treści powyższych elementów, rażąco narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r. SA 895/81, ONSA 1981, nr 1 poz. 47). W konsekwencji decyzja II – instancyjna, ograniczająca się wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa i jako taka jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 13.10.1983r. SA/Kr 706/83, Gospodarka - Administracja Państwowa 1987/5 str. 43, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.06.2005r. VII SA/Wa 888/04, Lex nr 179064, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.04.2006r. VII SA/Wa 1709/05). Szczegółowe określenie rodzajów rozstrzygnięć zawarte w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.06.2005r. VII SA/Wa 888/04, Lex nr 179064). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja z dnia [...], w której orzeczono wyłącznie o uchyleniu decyzji z dnia [...], rażąco narusza prawo procesowe. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, nie mógł ograniczyć się jedynie do uchylenia własnego orzeczenia – był bowiem zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Stanowi to rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Jednocześnie zauważyć trzeba, że treść zawartego w niej rozstrzygnięcia nie odpowiada dyspozycji przewidzianej prawem w zamkniętym katalogu dopuszczalnych decyzji administracyjnych zawartym w art. 138 § 1 k.p.a. W konsekwencji zainicjowane przez wniosek P. W. postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie zostało zakończone w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymieniona wada zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość orzeczenia wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy decyzja administracyjna stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego, a rodzaj tego naruszenia, wyraźna sprzeczność z przepisami prawa i jej skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W ocenie Sądu z takim właśnie przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tego też względu zaistniała konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w całości – poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wadliwość zakwestionowanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Brak jest bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które podlegałoby badaniu Sądu pod względem jego legalności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. – pkt III wyroku. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.