II SA/Ke 682/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2010r. sprawy ze skargi D. K. i W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 25 czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza solidarnie na rzecz D. i W. małżonków K. od Gminy B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), w związku z art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXIX/338/09 z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego złoża iłów "[...]", położonego w sołectwie O., gmina B.-Z. W uzasadnieniu Rada Miejska wskazała, że z wnioskiem o odstąpienie od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego złoża iłów p.n. "[...]" wystąpiło Spółka "A" w K.W. załączając "Raport o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji górniczej iłów ze złoża "[...]" Gm. B.-Z. w związku z planowanym poszerzeniem eksploatacji". W oparciu o w/w raport oraz koncesję Nr [...] z dnia [...] znak: [...] wydaną przez Urząd Wojewódzki Wydział Ochrony Środowiska dla Spółki "A" w K.W. stwierdzono, że w związku z prowadzoną i planowaną eksploatacją złoża iłów "[...]" nie nastąpi ograniczenie w użytkowaniu nieruchomości osób trzecich, a funkcjonujący zakład górniczy nie będzie wpływał negatywnie na środowisko. Powołując treść art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w myśl którego jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, Rada Miejska uznała, że odstąpienie od sporządzenia takiego planu dla terenu górniczego złoża iłów "[...]" jest uzasadnione. Powyższą uchwałę zakwestionowali W. i D.K. oraz E.M. z tym, że skarga E.M. została odrzucona z uwagi na nie uiszczenie wpisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc, że została wydana z naruszeniem: - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie niekorzystnego oddziaływania zakładu na nieruchomości sąsiednie; - art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prymatu własności prywatnej; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa własności w zakresie, w jakim ograniczono jego swobodę dysponowania swoimi działkami i ich zagospodarowania; - art. 7,8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie niepodjęcia przez organ niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 53 ust. 6 Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem autorów skargi, wbrew uzasadnieniu podjętej uchwały, na terenie ich działki w strefie zabudowy mieszkaniowej występuje niekorzystne oddziaływanie zakładu w zakresie przekraczania dopuszczalnych norm hałasu, szczególnie w godzinach nocnych oraz silna emisja spalin i są to okoliczności udowodnione. Świadczyć może o tym choćby decyzja Starosty z dnia [...], którą odmówiono Spółce "B" w K. będącej integralną częścią Spółki "A" wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Mimo tej wiedzy oraz licznych sprzeciwów mieszkańców działek sąsiadujących z terenem górniczym, podejmując uchwałę oparto się jedynie na dowodach przedstawionych przez zakład, bez skonfrontowania ich z całokształtem materiału dowodowego w sprawie. Tego typu zakłady jak cegielnie emitują ponadto silny zapach i zanieczyszczają powietrze, co w ocenie skarżących uzasadnia konieczność sporządzenia dla terenu górniczego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 53 prawa geologicznego i górniczego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wywiedziono, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem z raportu o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji górniczej iłów ze złoża "[...]" wynika, że utworzony obszar i teren górniczy, w związku z prowadzoną i planowaną eksploatacją złoża iłów "[...]" nie spowoduje ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości osób trzecich a funkcjonujący zakład górniczy nie będzie wpływał negatywnie na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 cytowana dalej jako u.s.g.) w myśl którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, ponieważ z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "odstąpienie od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przed wniesieniem skargi W. i D.K. wyczerpali tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 24 sierpnia 2009r. Skargę wniesiono w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi Rady Miejskiej o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchwała Rady Miejskiej dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżących, albowiem ich działka bezpośrednio graniczy z terenem górniczym "[...]" i w związku z tym jest narażona na niekorzystne oddziaływanie tego terenu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż nie wszystkie zasługują na uwzględnienie. W szczególności brak jest uzasadnienia dla zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podejmując bowiem uchwałę organ nie załatwia sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i z tego względu te przepisy nie mogły mieć zastosowania przy podejmowaniu przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały. Nie mniej jednak zarzuty dotyczące niepodjęcia przez organ wszystkich działań zmierzających do właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy można uzasadnić w kontekście innych reguł prawnych wskazujących, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl zasady demokratycznego państwa prawa, żadne rozstrzygnięcie organu władzy publicznej nie może być arbitralne. Powszechnie przyjmuje się, że kompetencje uznaniowe nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez prawnego uzasadnienia. W tym kontekście, im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, to tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku prawidłowego sporządzenia uzasadnienia. W sytuacji, gdy wymóg uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z przepisów prawa obowiązek prawidłowego uzasadnienia uchwały należy więc wyprowadzać z zasady zaufania do Państwa i z zasady dobrej legislacji mających znaczenie dla demokratycznego państwa prawa, a takim państwem jest Rzeczpospolita Polska. Nie budzi również wątpliwości, iż uzasadnienie w dziedzinie faktów musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, zgodnie z którym dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Plan, o którym mowa w ust. 1, powinien zapewnić integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (ust. 2 art. 53 ustawy). Koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 1, ponosi przedsiębiorca (ust. 4 art. 53 ustawy). Stosownie do ust. 6 art. 53 jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1. Z analizy przytoczonego unormowania wynika więc, że dla terenu górniczego zasadą jest obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wyjątkowo w sytuacjach określonych w ust. 6 art. 53 ustawy rada gminy może odstąpić od tego obowiązku. Odstąpienie wymaga wykazania, że w związku z prowadzeniem eksploatacji iłów na terenie górniczym przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko tego przedsięwzięcia będą nieznaczne. Oceniając zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej legalności stwierdzić należy, iż Rada Miejska podejmując uchwałę Nr XXIX/338/09 przekroczyła zakres uprawnień określonych przepisami prawa regulujących możliwość odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada bowiem ustaleń w zakresie objętym ust. 6 art. 53 ustawy dokonała wyłącznie w oparciu o przedłożony przez przedsiębiorcę raport oddziaływania na środowisko eksploatacji górniczej iłów ze złoża "[...]". Tymczasem tryb sporządzenia planu o jakim mowa w art. 53 ust. 1 ustawy określa ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), albowiem zgodnie z zawartym w tym przepisie uregulowaniem plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego sporządza się w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Brak odmiennych unormowań w ustawie Prawo geologiczne i górnicze w zakresie sporządzania planu dla terenów górniczych oznacza, że tymi odrębnymi przepisami są przepisy ustawy z 27 marca 2003r. Między innymi z art. 17 pkt 4 tej ustawy wynika, że organ planistyczny ma obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Wprawdzie przepis ten dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu planu, ale należy przyjąć, że ma on również zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzenie planu jest obowiązkowe, a odstąpienie od sporządzenia planu uzależnione jest od prognozy oddziaływania na środowisko działań podejmowanych na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r. sygn akt II OSK 1649/06). Tryb sporządzenia i zakres przedmiotowy prognozy oddziaływania na środowisko regulują przepisy art. 51 i 52 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Inaczej mówiąc rada gminy zajmując stanowisko w kwestii odstąpienia od obowiązku sporządzenia planu nie może poprzestać na ocenie raportu oddziaływania na środowisko, który jest dokumentem sporządzonym na zlecenie przedsiębiorcy, a więc podmiotu bezpośrednio zainteresowanego w sprawie, lecz powinna dokonać oceny skutków oddziaływania prowadzonej i planowanej eksploatacji złoża iłów "[...]" w oparciu o analizę prognozy oddziaływania na środowisko, opracowanej przez organ planistyczny. Godzi się bowiem podnieść, iż wymóg sporządzania raportu dotyczy przedsięwzięć indywidualnych mogących znacząco wpływać na środowisko i nie ma zastosowania w procedurze planistycznej, a taka obowiązuje przy podejmowaniu uchwał dotyczących obowiązku sporządzania bądź odstąpienia od sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 53 ust. 1 i ust. 6 ustawy. Podkreślenia wymaga także fakt, iż przedłożony przez przedsiębiorcę raport dość wybiórczo odnosi się do zagrożeń związanych z działalnością zakładu, które mogą mieć wpływ na środowisko. Dokument ten koncentruje się na ocenie uciążliwości pod kątem klimatu akustycznego i ewentualnego przekraczania dopuszczalnych norm hałasu, natomiast pomija uciążliwości związane choćby z zanieczyszczeniem powietrza. W kontekście dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżących na rozprawie nie bez znaczenia jest również odniesienie się organu do tych kwestii. W konsekwencji należy przyjąć, że Rada Miejska podejmując uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu w oparciu o dokument tj. raport o oddziaływaniu na środowisko, który nie może stanowić podstawy do oceny skutków oddziaływania prowadzonej i planowanej eksploatacji złoża iłów "[...]" naruszyła przepis art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr XXIX/338/09 Rady Miejskiej.