II SA/Ke 699/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowa "[...]" w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o zwrocie na rzecz M.Ś., części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł., gmina Ł., której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada działka nr [...] o powierzchni 0,0373 ha oraz ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości na kwotę 992,62 zł oraz odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada działka nr [...]. Organ I instancji uznał bowiem, że część wywłaszczonej działki nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, pozostała część działki objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż znajduje się na niej infrastruktura związana z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył w imieniu mieszkańców bloku spółdzielczego w Ł. F., który domagając się uchylenia decyzji Starosty podkreślił, że trzy garaże "blaszaki" posadowione na działce będącej przedmiotem zwrotu stanowią element infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, dlatego też cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do jej zwrotu. Wojewoda rozpoznając powyższe odwołanie podkreślił, że stroną postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, zakończonego wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] była M.Ś. – poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości oraz Gmina – aktualny właściciel nieruchomości. O wszelkich czynnościach postępowania była informowana również Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W. Powołując się na treść przepisu art. 28 kpa w zw. art. 136 ust. 3 kpa organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości jest poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy oraz osoby, które posiadają prawa rzeczowe bądź obligacyjne związane z nieruchomością. Wojewoda podał, że prawidłowo organ I instancji ustalił krąg podmiotów będących stronami postępowania, którymi pozostają poprzednia właścicielka nieruchomości- M.Ś. oraz aktualny właściciel- Gmina. Na dotychczasowym etapie postępowania żadne inne osoby nie przedstawiły dowodów, z których może wynikać ich interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że adresatem decyzji organu I instancji była także Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" – właściciel sąsiedniej nieruchomości zabudowanej blokami wielorodzinnymi, przy czym składający odwołanie- F.P. podał, że jest reprezentantem mieszkańców pobliskiego bloku spółdzielczego. Przytaczając treść art. art. 35 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, Wojewoda wskazał, że z pisma składającego odwołanie nie wynika, jakoby występował on w imieniu któregokolwiek organu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Nie wskazał również żadnych okoliczności, które dają mu legitymację strony w przedmiotowym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją procesową braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym jest stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzenie postępowania odwoławczego.( por. także uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła, że Wojewoda niesłusznie umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że mieszkańcy bloku przy ul. [...] w Ł. nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Przeczy bowiem temu wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1996 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 744/94. W przekonaniu autora skargi organ odwoławczy umarzając postępowanie nie odniósł się merytorycznie do decyzji Starosty z dnia [...], w której mylnie przyjęto, że działka nr 458/4 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na powyższej działce znajduje się bowiem murowany śmietnik oraz kilka miejsc postojowych dla samochodów. Wprawdzie aktualnie śmietnik nie jest wykorzystywany do gromadzenia odpadów stałych przez mieszkańców, jednakże na tej podstawie nie można uznać, że grunt, na którym jest on posadowiony stał się zbędny dla utrzymania właściwej infrastruktury budynku. W przypadku bowiem wycofania się Gminy z finansowania wywozu odpadów lub wniesienia protestu do obecnej lokalizacji kontenera przez któregoś z właścicieli działek sąsiednich konieczne będzie powrót do gromadzenia odpadów w śmietniku murowanym. W przekonaniu skarżącej nie można zalegalizować obecnego usytuowania kontenera na odpady, gdyż znajduje się on na działce o nr [...], która nie wchodzi w skład nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny przy ul. [...], co powoduje , że właściciele lokali w tym budynku nie maja żadnych praw do tej działki. Co więcej w przekonaniu skarżących zwrot działki nr [...] spowoduje brak jakichkolwiek miejsc postojowych dla właścicieli i użytkowników mieszkań w budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, LEX nr 337023). O tym, więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decydują przepisy prawa. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym podlega oddaleniu. Z art. 50 p.p.s.a. wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi jest stwierdzenie, czy wnoszący skargę ma w tym interes prawny. Sąd w niniejszym składzie nie podziela przy tym stanowiska, że wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym zwalnia ten sąd z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II OSK 1225/06, LEX 360339). Dlatego przesłanie decyzji organu I instancji "do wiadomości" skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. - co nastąpiło w niniejszej sprawie - nie może samo w sobie przesądzać o uznaniu tej spółdzielni za stronę postępowania. Dokonując oceny interesu prawnego skarżącego z uwzględnieniem powyższych uwag należy stwierdzić, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W. nie wskazała na żaden przepis prawa, który mógłby ten interes uzasadniać. Z uzasadnienia skargi wynika natomiast, że skarżący upatruje swego interesu prawnego w ograniczeniach i utrudnieniach jakie mogą wyniknąć dla członków skarżącej spółdzielni i mieszkańców bloku przy ulicy [...] w Ł., na skutek zwrotu sąsiedniej działki nr [...] poprzednim właścicielom. Ograniczenia te mają dotyczyć możliwości korzystania przez członków skarżącej spółdzielni ze śmietnika i miejsc postojowych znajdujących się na nieruchomości podlegającej zwrotowi. Uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości skarżąca spółdzielnia wywodzi ze służebności gruntowej polegającej na bezpłatnym korzystaniu w pełnym zakresie z infrastruktury technicznej znajdującej się na działce nr [...] (której część oznaczona numerem [...] jest przedmiotem zwrotu), którą to służebność skarżąca spółdzielnia nabyła na podstawie aktu notarialnego nr Rep. [...]. Odnosząc się do takich twierdzeń należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny są: jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955, z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01, LEX nr 78939). Podzielając ten pogląd co do zasady należy jednak przypomnieć inny powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Odnośnie użytkowania będącego jednym z ograniczonych praw rzeczowych takim przepisem jest niewątpliwie art. 138 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Zgodnie z nim bowiem, stosunki prawne ustanowione na nieruchomości podlegającej zwrotowi, a polegające na obciążeniu prawem użytkowania, a także oddaniu jej w trwały zarząd, bądź na istnieniu uprawnienia osób trzecich do korzystania z tej nieruchomości na podstawie umów obligacyjnych (najmu, dzierżawy lub użyczenia), nie stanowią przeszkody w zwrocie tej nieruchomości i wygasają z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, lub z upływem trzech miesięcy od tego dnia. Posiadający takie tytuły do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego niewątpliwie maja interes prawny, by w postępowaniu takim wykazywać, iż nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości do której mają tytuł, skoro w wyniku zwrotu swoje uprawnienie mogą stracić. Skoro jednak ustawodawca nie wymienił w przytoczonym przepisie wszystkich ograniczonych praw rzeczowych, w tym w szczególności służebności gruntowej, to oznacza to, że wskazana wyżej służebność gruntowa obciążająca przedmiotową, zwracaną nieruchomość nie wygasła na skutek jej zwrotu. Obciąża więc każdoczesnego właściciela tej nieruchomości, w tym również takiego, który odzyskał ją na podstawie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Ponieważ więc sytuacja prawna skarżącej spółdzielni nie ulega zmianie na skutek zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w skardze nie wskazano żadnych innych przepisów, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez skarżącą spółdzielnię interesu prawnego w przedstawionym wyżej znaczeniu, to nie można przyjąć, aby wskazane w skardze okoliczności świadczyły o istnieniu takiego interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Konsekwencją braku interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi jest konieczność oddalenia skargi bez badania wskazanych w niej zarzutów oraz meritum sprawy. Ubocznie można jednak dodać, że skarga podlegałaby oddaleniu nawet gdyby przyjąć, że skarżąca spółdzielnia miała interes prawny w jej wniesieniu. Należy bowiem w całości zaakceptować ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do niewykazania przez odwołującego się F.P. przymiotu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Istotnie bowiem zgodnie z treścią art. 28 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy oraz osoby, które posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości bądź obligacyjne związane z nieruchomością. F.P. natomiast nawet nie twierdził, aby należał do którejkolwiek z wymienionych kategorii. Nie można było też przyjąć, aby F.P. występował w sprawie w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., skoro ze złożonego przez niego pisma nie wynika aby występował w imieniu któregokolwiek organu tej spółdzielni. Natomiast poszczególni członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają przymiotu strony w sprawie dotyczącej tej spółdzielni, ponieważ nie mają interesu prawnego w takim postępowaniu. Nie mogą więc występować o wydanie decyzji administracyjnych ani podważać decyzji nie adresowanych do nich jako stron w znaczeniu materialnoprawnym. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., IV SA 1610/99, LEX 53445, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., VII SA/Wa 1287/07, LEX nr189194). Od przedstawionego wyżej stanowiska dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes", co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Konsekwencją procesową braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym było umorzenie postępowania odwoławczego, o czym prawidłowo orzekł Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa (por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98). Ze wskazanych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.