II SA/Ke 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 2 grudnia 1999 r., nr [...] w przedmiocie użytkowania [...] postanawia: odrzucić skargę. W dniu 27 grudnia 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga P. w S, z dnia 23 grudnia 2016 r. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 2 grudnia 1999 r., nr [...], w przedmiocie użytkowania przez P. w S. [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że skarżące Towarzystwo pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. wezwało organ, w trybie art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("Usg"), do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2014 r. Dalej organ wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługująca w stosunku do uchwały jednokrotnie. Następne pisma pochodzące w tej samej sprawie od tego samego podmiotu nie są już wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg. Skarżące Towarzystwo powinno więc w terminie 60 dni od wezwania z dnia 12 czerwca 2013 r. wnieść skargę do Sądu, stosownie do treści art. 53 § 2 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego stanowiska, organ stwierdził, że skarga powinna być odrzucona z uwagi na niezachowanie wymogu bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały bowiem skierowane jednocześnie. W tym kontekście organ przywołał postanowienie NSA w sprawie SA/Po 3025/95. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał dodatkowo na brak wykazania, by zaskarżona uchwała naruszała prawnie chroniony interes skarżącego Towarzystwa. Została bowiem podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 Usg i nie może stanowić źródła indywidualnych praw i obowiązków. Przepis powyższy jest skierowany wyłącznie do organu Gminy. Uchwała nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego, nie jest też skierowana na zewnątrz do osoby fizycznej lub prawnej. Na podstawie zawartych przez Zarząd, a potem Burmistrza umów, nie zaś jak twierdzi skarżące Towarzystwo na podstawie zaskarżonej uchwały, P. płaciło czynsz na rzecz Gminy. Ostatnia umowa najmu wygasła z dniem 31 grudnia 2012 r. i aktualnie stron nie wiążą żadne umowy. B. jest od marca 2016 r. w posiadaniu Gminy, a P. nadal w posiadaniu skarżącego – w złej wierze. Zaskarżona uchwała od 2013 roku nie wywołuje więc żadnych skutków prawnych. Aktualnie strony pozostają w sporach cywilnoprawnych, których przyczyną jest nienależyte wykonanie umów polegające na niezwróceniu obiektów, nie zaś zaskarżona uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej "Usg", stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast na mocy art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie P. w S. uczyniło przedmiotem skargi uchwałę Rady Miasta S., którą w § 1 ustalono, że dwie umowy cywilnoprawne, tj. umowa z dnia 26 lipca 1991 r. w sprawie nieodpłatnego wynajmu na rzecz P. "P." oraz umowa z dnia 24 lutego 1988 r. wraz z aneksem w sprawie nieodpłatnego wynajmu na rzecz P "B.", zostały zawarte z naruszeniem przepisów dotyczących kompetencji Rady Miasta do wyrażania zgody na wynajem i dzierżawę obiektów i lokali na okres przekraczający 3 lata. W związku z powyższym zobowiązano Zarząd Miasta do podjęcia czynności prawnych w celu usunięcia tej nieprawidłowości. W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Miasta wyraziła zgodę na użytkowanie ww. obiektów przez P. na zasadzie odpłatnej. W § 3 Rada Miasta upoważniła Zarząd Miasta do zawarcia z P. umów w sprawie użytkowania obiektów, o których mowa w § 2, w miejsce umów prawnie wadliwych. W § 4 Upoważniono zaś Zarząd Miasta do zawierania z P. dalszych umów dotyczących najmu przedmiotowych obiektów na okres przekręcający 3 lata. Zaskarżona uchwała wywołuje więc skutki w sferze cywilnoprawnej, mając w założeniu prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego umów z dnia 26 lipca 1991 r. i 24 lutego 1988 r., a następnie zawarcia nowych umów użytkowania (cywilnoprawnych). Nie można jej więc zaliczyć do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż w istocie zawiera jedynie stanowisko będące elementem procedury uchylenia się od skutków prawnych dotychczas zawartych umów cywilnoprawnych i zawarcia nowych umów cywilnoprawnych. Takie stanowisko nie jest więc rozstrzygnięciem władczym, administracyjnym (por. postanowienia NSA: z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 891/11; z dnia 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 492/11). W konsekwencji rozstrzyganie sporów związanych z omawianym zagadnieniem dotyczy sporów cywilnych między równorzędnymi podmiotami, którymi są Gmina S. i skarżące Towarzystwo i następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem w niniejszej sprawie organ jednostki samorządu terytorialnego podjął jedynie czynność w odniesieniu do wiążących go ze skarżącym Towarzystwem umów cywilnoprawnych (najmu). Skoro więc kwestionowana przez skarżące Towarzystwo uchwała nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, należało skargę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa. Dodatkowo, skarga podlega odrzuceniu z powodu jej wniesienia po terminie (art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa). Zgodnie z art. 53 § 1 Ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Jak wynika z akt sprawy, skarżące Towarzystwo zwracało się dwukrotnie do Rady Miasta (Gminy) S. o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 2 grudnia 1999 r., tj. wezwaniem z dnia 12 czerwca 2013 r., doręczonym organowi w dniu 13 czerwca 2014 r., oraz wezwaniem z dnia 23 grudnia 2016 r., doręczonym organowi w tym samym dniu. Czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością wywołującą skutki prawne, dlatego nie może być przez stronę powtarzana, a jako skuteczną traktować należy pierwszą z dokonanych czynności, tj. w niniejszej sprawie wezwanie doręczone organowi w dniu 13 czerwca 2014 r. Przyjęcie, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa może być przez stronę składane wielokrotnie, stawiałoby bowiem wzywającego w bardziej uprzywilejowanej pozycji od innych wnoszących skargi podmiotów. Jednokrotna możliwość złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi gwarancję stabilności obrotu prawnego i jasnych zasad postępowania. Stawiając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa obok innych środków odwoławczych, takich jak odwołanie czy zażalenie, traktować je trzeba w taki sam sposób, nie ma bowiem podstaw do uprzywilejowania tego właśnie środka odwoławczego względem innych (por. postanowienia NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. II GSK 212/06; z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 754/08). W związku z tym, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczone w dniu 13 czerwca 2014 r. - to przyjąć należy, że termin do wniesienie skargi na uchwałę z dnia 2 grudnia 1999 r. upłynął najpóźniej w dniu 12 sierpnia 2014 r. Tymczasem skarga została sporządzona dopiero w dniu 23 grudnia 2016 r., a do Sądu wpłynęła w dniu 27 grudnia 2016 r. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa.