II SA/Ke 708/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania W.R. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...], w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 645), dalej ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że na mocy decyzji organu I instancji W.R. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej od 16 listopada 2015r., ponieważ nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie doręczył w ciągu 3 dni od dnia otrzymania wezwania prawidłowego zaświadczenia lekarskiego. Utrata statusu osoby bezrobotnej następuje od dnia niestawienia na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa. Od powyższej decyzji W.R. wniósł odwołanie wyjaśniając, iż pismem MUP z 17 lutego 2016 r. był zobowiązany do dostarczenia zwolnienia lekarskiego, a przecież jako osoba bezrobotna nie mógł przebywać na zwolnieniu lekarskim, a zatem nie był w stanie sprostać żądaniu pracownika MUP. Powyższe żądanie, jako niemożliwe do spełnienia, nie mogło w konsekwencji stanowić przesłanki do wydania negatywnej dla niego decyzji. Dodał, że żaden przepis nie stanowi o konieczności przedłożenia zwolnienia lekarskiego, a o przyczynie niestawiennictwa poinformował urząd. Organ II instancji rozpatrując odwołanie podał, że W.R. został zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku 14 kwietnia 2014 r. W dniu rejestracji otrzymał "Informację dla osób bezrobotnych" zawierającą w swej treści m.in. pouczenie, iż niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Ponadto w informacji wskazano, iż przez uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy może być uznana taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. Przyczyna musi poddawać się możliwości jej weryfikacji tj. powinna zostać udokumentowana. Jeżeli przyczyną jest choroba lub opieka nad chorym niezbędne jest przedstawienie zaświadczenia lekarskiego. Z akt sprawy wynika, iż W.R. złożył w MUP pismo z 23 listopada 2015 r., w którym poinformował, że z powodu urazu kręgosłupa nie był w stanie stawić się 16 listopada 2015 r. w urzędzie na wyznaczony termin. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej, która jednak została uchylona, a Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpoznania argumentował, że koniecznym do usprawiedliwienia niestawiennictwa w wyznaczonym dniu jest potwierdzenie przez lekarza specjalistę przyczyny, na którą powołuje się zainteresowany. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwał W.R. do stawienia się w urzędzie z zaświadczeniem lekarskim poświadczającym, że stan zdrowia uniemożliwiał stawienie się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Zainteresowany odebrał pismo 10 marca 2016 r., jednak do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedstawił wymaganego zaświadczenia lekarskiego. Dalej Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego, są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 10 ww. ustawy status osoby bezrobotnej traci osoba, która nie przedstawiła zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2. Z orzecznictwa wynika, że w przypadku bezrobotnych z prawem do zasiłku wymagane jest zaświadczenie na druku ZUS - ZLA, zaś w przypadku bezrobotnych bez prawa do zasiłku, na jakimkolwiek druku. Aby usprawiedliwienie niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie mogło mieć miejsce muszą więc zostać jednocześnie spełnione dwa warunki: - przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona i udokumentowana, - powiadomienie o uzasadnionej przyczynie musi nastąpić w ciągu 7 dni od daty nie zgłoszenia się w urzędzie pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że usprawiedliwienie niestawiennictwa w urzędzie pracy może nastąpić po spełnieniu obu wskazanych wyżej warunków, natomiast zainteresowany nie udokumentował przyczyny niestawiennictwa. Nie ma racji zainteresowany, że jako bezrobotny nie mógłby przedstawić zaświadczenia lekarskiego oraz, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku przedstawienia zaświadczenia lekarskiego. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia zobowiązują osoby bezrobotne, które nie stawiły się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, do udokumentowania przyczyny niestawiennictwa. W przypadku, gdy przyczyną niestawiennictwa jest choroba, właściwym dowodem potwierdzającym jest zaświadczenie lekarskie, które osoba bezrobotna może uzyskać zgłaszając się na konsultację do lekarza rodzinnego lub specjalisty. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa może być uznana wyłącznie taka przyczyna, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy. Przyczynę niezależną od woli bezrobotnego i na którą bezrobotny nie miał wpływu jest np.: nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź itp. Przyczyna ta musi poddawać się możliwości jej weryfikacji tj. winna być udokumentowana. Wojewoda dodał, że w wyroku z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 422/09, NSA stwierdził, że "bezrobotny musi wykazać, że w wyznaczonym terminie nie mógł się zgłosić do urzędu pracy i jednocześnie usprawiedliwić takie niestawiennictwo w ciągu 7 dni od wyznaczonej wizyty. Oznacza to, że w świetle powołanego przepisu regułą jest pozbawienie statusu bezrobotnego w razie niezgłoszenia się w urzędzie pracy. Warunki uzasadniające odstąpienie od tej zasady muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. A zatem (...) to bezrobotny w określonym czasie musi usprawiedliwić przyczyny takiego stanu rzeczy przez wykazanie uzasadnionej tego przyczyny. Organ zobowiązany jest do oceny wskazanych okoliczności, a nie do samodzielnego ustalania powodów absencji bezrobotnego". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję W.R. zarzucił, że nie zaszły przesłanki do jej wydania oraz podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynik zarówno z zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, podstawę prawną rozstrzygnięć stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, a powodem pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej było niedostarczenie przez niego zwolnienia lekarskiego bądź zaświadczenia lekarskiego. Stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie stawił się w wyznaczonym (16 listopada 2015 r.) terminie w urzędzie, natomiast w terminie 7 dni (23 listopada 2015 r.) poinformował organ o przyczynie niestawiennictwa – urazie kręgosłupa. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczony terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany z pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Jak wynika z powyższego przepisu aby bezrobotny mógł ustrzec się przed pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej w przypadku niestawiennictwa musi on po pierwsze w terminie 7 dni powiadomić organ o przyczynie tego niestawiennictwa, a po drugie wskazana przez niego przyczyna musi być uzasadniona. W żadnym miejscu przepis ten nie wymaga udokumentowania wskazanej przyczyny, a więc w przypadku, gdy tą przyczyną jest choroba, złożenia zwolnienia lekarskiego bądź zaświadczenia lekarskiego. Przywołane przez organ odwoławczy przepisy art. 80 ust. 2 i art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy dotyczą tylko bezrobotnych, którym przysługuje prawo do zasiłku lub stypendium. Takie osoby faktycznie, aby zachować prawo do tych świadczeń a także zachować status bezrobotnego muszą, stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy przedstawić zaświadczenie lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 372), albo wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 tej ustawy. W niniejszej sprawie, o czym była mowa wyżej, skarżącemu nie przysługiwał ani zasiłek ani też stypendium, a podstawą prawną pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej był tylko art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Wbrew stanowisku organu, także w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że przepis ten nie wymaga od bezrobotnego dodatkowego dokumentowania istnienia okoliczności, na którą się powołuje. Przykładowo można wskazać na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2013 r. sygn. II SA/Go 636/13, w którym wskazano: "w wypadku powoływania się przez osobę bezrobotną na okoliczność choroby jako powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, nie ma podstaw prawnych żądania przedstawienia przez tę osobę na tę okoliczność zaświadczenia lekarskiego". Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 10 kwietnia 2015 r. w sprawie I OSK 2805/13. Sąd ten wskazał miedzy innymi: "Zauważyć jednak należy, że omawiany przepis nie przewiduje, że bezrobotny musi udowodnić (udokumentować) przyczyny niestawiennictwa. Bezrobotny ma jedynie wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym przez urząd terminie. Z kolei okoliczności przedstawione przez bezrobotnego podlegają ocenie przez właściwy organ administracji publicznej. Rację ma zatem Sąd I instancji, podając, że przepisy powołanej ustawy nie wymagają przedstawienia zaświadczenia lekarskiego jako dowodu wskazującego na uzasadnione niestawiennictwo". Takie samo stanowisko zajął NSA w wyroku z 5 grudnia 2007 r. w sprawie I OSK 245/07 (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Natomiast przywołany przez Wojewodę wyrok NSA w sprawie I OSK 422/09 dotyczył zupełnie innej sytuacji, a mianowicie oceny, czy brak pieniędzy na dojazd do urzędu jest uzasadnioną przyczyną o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Z kolei wyrok w sprawie III SA/Kr 537/09 dotyczył bezrobotnego, który w terminie 7 dni nie wskazał żadnej przyczyny niestawiennictwa. Tak więc żadne z tych orzeczeń nie potwierdza dokonanej przez organ wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, w myśl której przepis ten dodatkowo nakłada na bezrobotnego obowiązek udowodnienia istnienia wskazanej przez niego przyczyny niestawiennictwa. Organy w niniejszej sprawie w ogóle nie dokonały oceny, czy wskazaną przez skarżącego przyczynę niestawiennictwa uznają za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 719). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny kierować się dokonaną wyżej wykładnią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy i ocenić, czy wskazany przez skarżącego uraz kręgosłupa można uznać za ważną przyczynę o jakiej mowa w tym przepisie.