II SA/Ke 711/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi M. M. w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy D. grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2629/12 oddala skargę. Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. M. M., powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie niewykonania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2629/12, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2012 r. syg. akt II SA/Ke 446/12 i stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej. W skardze zawarto żądanie wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest nauczycielem zlikwidowanej Szkoły Podstawowej. W dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy. Dnia 31 sierpnia 2012 r. zlikwidowano Szkołę Podstawową. Wyrokiem z dnia 19 marca 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność tej uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy powoduje, że akt ten traci moc wiążącą od chwili jego podjęcia (ex tunc). Taka uchwała nie może być podstawą do podejmowania dalszych działań, a jeżeli wywołała już określone konsekwencje - uważa się je za niebyłe. Zdaniem skarżącej wszystkie działania, które zostały podjęte od 25 kwietnia 2012 r. - data podjęcia uchwały - do 19 marca 2013 r. - wydanie prawomocnego wyroku NSA) mianowicie: likwidacja szkoły - (wyzbycie się obowiązku prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół publicznych), zwolnienie dyrektora, nauczycieli, pracowników niepedagogicznych, a przede wszystkim utworzenie na bazie zlikwidowanej szkoły - szkoły prowadzonej przez stowarzyszenie - Publiczna Szkoła Podstawowa [...] odbyły się bezprawnie. Skarżąca podkreśliła, że w szkole prowadzonej przez stowarzyszenie, która działa od dnia 1 września 2012 r. są ci sami uczniowie oraz część nauczycieli ze zlikwidowanej szkoły (nauczyciele zatrudnieni są na podstawie Kodeksu Pracy - (zerwane zostały zasady wynagradzania i uprawnienia określone pragmatyką nauczycielską). Nie wszyscy nauczyciele znaleźli zatrudnienie - poprzez likwidację szkoły stracili dotychczasowego pracodawcę, a przez to nie gromadzą składek z tytułu ubezpieczenia społecznego na poczet świadczeń emerytalno-rentowych, składek na ubezpieczenie zdrowotne. Niektórzy nauczyciele utracili bądź utracą przysługującą im nagrodę jubileuszową za długoletnią pracę w oświacie. Wyrok NSA jest prawomocny, nakazuje więc i nakłada obowiązek bezwzględnego jego wykonania. Zdaniem skarżącej, Burmistrz Miasta i Gminy był zobowiązany niezwłocznie, po ogłoszeniu wyroku przez NSA, podjąć czynności zmierzające do wznowienia pracy szkoły. Skarżąca podkreśliła, że pracownicy szkoły oczekują na przywrócone praw pracowniczych i uzyskania możliwości powrotu do bezprawnie zlikwidowanych stanowisk pracy. Uzasadnieniem żądania nałożenia grzywny na Burmistrza Miasta i Gminy są, zdaniem strony skarżącej, szkodliwe działania społeczne, których konsekwencje ponosi społeczność lokalna oraz ignorowanie prawomocnego wyroku NSA, jak również przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem procesowym z dnia 23 lipca 2013 r., skarżąca uzupełniła skargę wnosząc o orzeczenie o istnieniu obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej. W uzasadnieniu tego żądania skarżąca podniosła, w miejsce zlikwidowanej szkoły została utworzona Publiczna Szkoła Podstawowa [...] , czym naruszono art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada Miejska, wbrew obowiązującym przepisom, nie podjęła uchwały o ustaleniu sieci szkół publicznych. Obowiązkiem organu było także dostosowanie obwodów po likwidacji, czego nie uczyniono. Zlikwidowana szkoła nie została także wykreślona z sieci szkół publicznych, co zdaniem strony skarżącej oznacza, że szkoła ta w dalszym ciągu figuruje jako szkoła publiczna prowadzona przez gminę. W związku z powyższym w miejscowości [...] od 1 września 2012 r. funkcjonują dwie szkoły. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r. skarżąca rozwinęła argumenty, które w jej ocenie, uzasadniają żądanie wymierzenia organowi grzywny. Strona odniosła się również do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku deklaratoryjnym z 19 marca 2013 r. ograniczył się do wskazania, że przy uchwalaniu uchwały doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze art. 154 § 1 P.p.s.a. organ podkreślił, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane 19 marca 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2629/12 nie było wyrokiem wydanym w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezsprzecznie zatem odpada pierwsza z przesłanek warunkująca możliwość orzeczenia zgodnie z żądaniem skargi. Istotnego znaczenia nabiera zatem kwestia ujęta w dalszej części art. 154 § 1 P.p.s.a., dotycząca tego, czy organ był zobligowany do wydania aktu lub podjęcia konkretnych czynności. Stwierdzenie braku takiego obowiązku czyniłby powiem skargę wywiedzioną w niniejszym postępowaniu za pozbawioną racji. Wskazując na stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt II SA/GL 571/12,Lex nr 1248874) organ podkreślił, że niewykonanie wyroku należy interpretować w zakresie właściwości sądów administracyjnych, uregulowanej przepisem art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne w zakresie wymienionym w § 2 pkt 5 i 6 jest wyłączona, bowiem w tym przypadku ustawodawca nie przewidział skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ podkreślił również, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie przewiduje podejmowania przez organ administracji publicznej aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Podejmowane przez te organy jednostek samorządu terytorialnego czynności nie mają charakteru indywidualnych aktów lub czynności, ani też ustawa nie określa terminu ich podjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2013 r. nie wskazał na konieczność wydania aktów lub czynności przez organy gminy, których konieczność powstała w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy z [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej. W związku z powyższym, organ nie mógł pozostawać w bezczynności polegającej na nie wykonaniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z ostrożności procesowej organ podkreślił, że ww. uchwała Rady Miejskiej wywołała skutki, które nie pozwalają wykonać wyroku NSA w taki sposób jak oczekuje tego skarżąca. W tym zakresie organ podkreślił, że w miejscowości funkcjonuje aktualnie publiczna szkoła podstawowa prowadzona przez osobę prawną - stowarzyszenie - gdzie naukę pobierają dzieci uczące się wcześniej w faktycznie zlikwidowanej szkole podstawowej prowadzonej przez gminę. Zaistniały na skutek uchwały Rady Miejskiej z [...] stan rzeczy uniemożliwia funkcjonowanie szkoły podstawowej w [...] w kształcie sprzed jej faktycznej likwidacji. Jest to spowodowane niewątpliwie brakiem dzieci, które mogłyby w niej pobierać naukę szkolną. Dzieci te uczą się w szkole publicznej tego samego rodzaju co wcześniej i dodatkowo w tym samym miejscu. Zmiana ta dla nich (rodziców dzieci) nie jest zatem w żaden sposób zmianą tego rodzaju, która wpływałaby na wykonywanie obowiązku szkolnego. Nie mniej istotną kwestią pozostaje, że faktycznie zlikwidowana szkoła podstawowa w [...] nie posiada kadry pedagogicznej koniecznej dla jej funkcjonowania. Wynika to z faktu, iż stosunki pracy z nauczycielami zatrudnionymi w tej szkole zostały rozwiązane w sposób skuteczny. Zdecydowana większość tych osób nawiązała nowe stosunki pracy, co podkreśla sama skarżąca w skardze. Na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie – w oparciu o art. 154 §1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. – wymierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywny oraz orzeczenia o istnieniu obowiązku odtworzenia Szkoły Podstawowej [...], w związku z niewykonaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2629/12. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 446/12 i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej. Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że zostały spełnione warunki formalne skutecznego wniesienia skargi. Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei w myśl art. 154 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z art. 154 § 1 P.p.s.a. warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Przepis ten nie określa terminu, w jakim należy wnieść to wezwanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 26 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 1529/07, LEX nr 453494 "należy zatem uznać, że warunek ten jest spełniony, jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności (art. 286). Nie ma przy tym znaczenia, czy wezwanie zostało doręczone organowi przed upływem terminu, jaki ma on na załatwienie sprawy, czy też dopiero po upływie tego terminu". Warunek ten w sprawie niniejszej jest spełniony. W doktrynie podkreśla się, że co do zasady prawo sądowoadministracyjne nie jest źródłem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, którego naruszenie legitymowałoby do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyjątkiem od tej reguły jest m.in. skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 P.p.s.a. w sprawach ze skargi na uchwałę. Wprawdzie pierwotnym źródłem interesu prawnego jest prawo materialne, którego naruszenie uzasadniałoby uwzględnienie skargi przez sąd, ale już art. 154 P.p.s.a. (a więc przepis procesowy), jest wyłącznym źródłem ochrony strony, która uprzednio uzyskała korzystny dla siebie wyrok, a teraz skarży się, że ów wyrok jest ignorowany przez organ administracyjny (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego, Komentarze LexisNexis, Warszawa 2010, wyd.4, str. 811-812). W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi. Ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł bowiem po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony skarżącej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 446/12. Odnosząc się do wskazania przez stronę skarżącą Burmistrza Miasta i Gminy jako organu zobowiązanego do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skład orzekający uznał, że brak jest przeszkód, aby skarga na niewykonanie ww. wyroku była skierowana przeciwko temu organowi. W tym zakresie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, to do jednostki samorządu terytorialnego należy wykonywanie zadań własnych z zakresu edukacji publicznej i do gminy należy zakładanie i prowadzenie szkoły publicznej. Z mocy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań burmistrza należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał i określanie sposobu ich wykonywania. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie ma zatem przeszkód, aby skarga na niewykonanie ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie reaktywowania szkoły podstawowej była skierowana przeciwko Burmistrzowi Miasta i Gminy. W związku z powyższym brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż skarga na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może być wniesiona tylko w jednym z dwu przypadków, a mianowicie: - w razie niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, albo - w razie bezczynności organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Nie może budzić wątpliwości, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2629/12 nie jest wyrokiem wydanym w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie mamy również do czynienia z drugim wskazanym wyżej przypadkiem. O bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, w rozumieniu art. 154 § 1 P.p.s.a., można mówić wówczas, gdy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 P.p.s.a., art. 146 - 148 lub 150 P.p.s.a, skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych. Należy jednak zauważyć, że nie zawsze w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę konieczne będzie wydawanie nowego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie każdy też akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a jest wydawany w postępowaniu, w którym przepisy regulują terminy do ich wydania (na wzór art. 35 K.p.a. w odniesieniu do decyzji regulowanych przepisami tego kodeksu). W konsekwencji powyższego, jeśli stosownych terminów nie ma, nie można zarzucać organowi, że pozostaje w bezczynności po wyroku sądu administracyjnego (por. T. Woś, M. Romańska "Niewykonywanie" wyroków sądu administracyjnego i uprawnienia z tym związane (art. 154 p.p.s.a.). Przegląd Prawa Publicznego 2007, Nr 3 str. 30-36 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 604/10). Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w powołanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu z 11 lutego 2011 r., że ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepis art. 147 § 1 P.p.s.a, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w zw. z art.188 i 193 P.p.s.a., nie dają sądowi kompetencji do nakładania - w wyroku stwierdzającym nieważność aktu jednostki samorządu terytorialnego - na tę jednostkę obowiązku podjęcia działania w celu odtworzenia stanu sprzed wydania zakwestionowanego aktu. Obowiązek taki nie wynikał również z innych przepisów, w szczególności przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Stosownie do art. 5 ust. 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy edukacji publicznej. Powołane przepisy formułują generalny obowiązek i uprawnienie gminy do organizowania oświaty na jej terenie w ramach zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd rozważał również czy z ww. regulacji da się wyprowadzić wniosek, że zorganizowanie i prowadzenie konkretnej placówki w określonym miejscu jest obowiązkiem gminy nakazanym prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza wszystkich regulacji prawnych dotyczących tego zagadnienia prowadzi do wniosku, że sposób, w jaki gmina organizuje sieć szkół podstawowych w jej granicach administracyjnych zależy od jej uznania, przy czym - z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - powinna być ona ukształtowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 17 tej ustawy. Reasumując, z przepisów ustawy o systemie oświaty i regulacji dotyczących samorządu gminnego nie sposób wyprowadzić obowiązku gminy zorganizowania i prowadzenia konkretnej szkoły w określonym miejscu. Dotyczy to również przypadku, gdy stwierdzono nieważność uchwały o likwidacji konkretnej szkoły. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej, która faktycznie przestała już funkcjonować, nie powoduje automatycznie prawnego obowiązku odtworzenia szkoły. Orzeczenie Sądu przesądza jedynie o niezgodności z prawem trybu likwidacji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że skoro przepisy ustawy o systemie oświaty dają gminie prawo do swobodnego kształtowania na jej terenie sieci szkół podstawowych i jednocześnie nie nakazują zorganizowania i prowadzenia konkretnej szkoły w określonym miejscu, to brak jest podstaw prawnych do nakładania na gminę obowiązku odtworzenia faktycznie zlikwidowanej szkoły. W tej sytuacji wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r. polegać może jedynie na respektowaniu dokonanej w nim oceny prawnej przeprowadzonej procedury likwidacyjnej, którą Sąd uznał za wadliwą. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast równoznaczny z nałożeniem na organy gminy obowiązku odtworzenia szkoły. W konsekwencji nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o niewykonaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2629/12. Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.