II SA/Ke 715/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. N., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...]o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oraz zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 15 stycznia 2013r. J. N. domagał się umorzenia w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci: D. i Ł. N. oraz z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz S., D. i Ł. N. – z uwagi na swoją złą sytuację materialną i zdrowotną. Organ I instancji, odmawiając umorzenia zadłużenia powstałego z wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz dzieci: S. N., D. N. i Ł. N. w wysokości 13.907,03 zł oraz zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci: D. N. i Ł. N. w wysokości 16.520,51 zł, powołał się na art. 28 i 30 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012r. poz. 1228), zwanej dalej ustawą. W tym zakresie podkreślono, że wnioskodawca nie spełnia warunku skutecznie prowadzonej wobec niego egzekucji w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów przez okresy określone w art. 30 ust. 1 ustawy – co wynika z informacji uzyskanych w dniu 29 kwietnia 2013r. od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym. Odnosząc się do przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy organ wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2012r. J. N. uczestniczył w wypadku komunikacyjnym w pracy, w wyniku którego doznał obrażeń wielonarządowych i obecnie posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Wnioskodawca zamieszkuje samotnie w tzw. kuchni letniej przystosowanej na potrzeby mieszkaniowe (która jest własnością jego ciotki). J. N. jest zatrudniony w firmie S. na czas nieokreślony. Aktualnie pobiera świadczenie rehabilitacyjne z ZUS w kwocie 1.169,62 zł. W tym zakresie wyjaśniono stronie, że rodzice mają obowiązek świadczenia na utrzymanie dzieci bez względu na swoją trudną sytuację materialną. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego obowiązek ten przejmuje częściowo państwo m.in. przez: - wypłatę zaliczki alimentacyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak również - wypłatę świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tym niemniej rodzice są zobligowani do zwrotu wypłaconych ich dzieciom świadczeń. W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia J. N. podniósł, że nigdy nie uchylał się od obowiązku płacenia alimentów na rzecz synów i zawsze im pomagał. Od chwili zatrudnienia w spółce S. komornik pobierał przedmiotowe należności z jego wynagrodzenia za pracę. Odwołujący się wyjaśnił, że w dniu 9 sierpnia 2012r. uległ wypadkowi i doznał poważnych urazów wielonarządowych ciała – co wykluczyło go trwale z możliwości podjęcia pracy, przesądzając o braku możliwości regulowania zaległości alimentacyjnych. W tym zakresie strona powołała się na art. 68 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, przytoczyło art. 30 ust. 1 ustawy, podkreślając że wysokość ewentualnego umorzenia należności wskazanych przez wnioskodawcę zależy wyłącznie od długości trwania skutecznej egzekucji – bez brania pod uwagę sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Analizując materiał dowodowy, w szczególności pismo Komornika Sądowego – z którego wynika, że jakkolwiek J. N. dokonuje wpłat, to kwoty nie pokrywają bieżącej raty alimentów (egzekucja jest więc bezskuteczna) – organ wskazał na zasadność odmowy umorzenia wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń alimentacyjnych – z uwagi na brak spełnienia przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy. Kolegium wyjaśniło ponadto, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zaliczka alimentacyjna i świadczenie alimentacyjne, do których zastosowanie mają przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – a nie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które mają zastosowanie wyłącznie do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, świadczeń opiekuńczych – zasiłku pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, zapomogi wypłacanej przez gminy, na podstawie art. 22a, oraz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Wobec kategorycznego sformułowania art. 30 ust. 1 ustawy nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Stąd też, niezależnie od przywoływanych w złożonym wniosku okoliczności dotyczących ciężkiej sytuacji życiowej dłużnika alimentacyjnego prawidłowo rozpatrzono wniosek strony w trybie art. 30 ust. 1 ustawy – jedynie z punktu widzenia przesłanki okresu skuteczności egzekucji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego (uzupełnionej pismem z dnia 1 października 2013r.) J. N. ponownie powołał się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których – jego zdaniem – ma wynikać możliwość umorzenia jego zaległości z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Ponadto skarżący zarzucił Kolegium brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności oceny, czy aktualna sytuacja materialna dłużnika pozwala na spłatę zaległości. W tym zakresie skarżący wskazał, że nie posiada majątku ani dochodów z których mógłby zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe, gdyż z pobieranego świadczenia rehabilitacyjnego pozostaje mu, po potrąceniu dokonanym przez Komornika, jedynie 420-450 zł. Natomiast kwota zaległości jest znaczna – wobec czego w niniejszej sprawie wystąpiły szczególne okoliczności umożliwiające umorzenie zaległości, zwłaszcza że wobec trwałego uszczerbku na zdrowiu nie może powrócić do pracy. Skarżący podniósł ponadto, że w miarę swoich możliwości pomagał dzieciom i nigdy nie uchylał się od płacenia alimentów – na dowód czego przedstawił kopie przekazów pocztowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 10 października 2013r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, oświadczając że sytuacja materialna i zdrowotna strony uzasadnia uwzględnienie jej wniosku – do której to okoliczności organ się nie odniósł. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach zgłosił swój udział w sprawie na podstawie art. 8 P.p.s.a. Popierając skargę Prokurator podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do sytuacji dochodowej i rodzinnej J. N., która w ocenie skarżącego uzasadnia umorzenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego – uzasadniając to brakiem spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012r. poz. 1228), zwanej dalej ustawą. Skarżący kwestionując to stanowisko wskazuje, że domaga się umorzenia ww. należności z uwagi na swoją ciężką sytuację życiową, związaną z niskimi dochodami oraz niezdolnością do pracy powstałą wskutek wypadku komunikacyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia. Jak wynika z art. 30 ust. 1 ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 2 ustaw y organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zestawienie treści ww. przepisów jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż Kolegium – w przeciwieństwie do organu I instancji – w żaden sposób nie odniosło się do możliwości umorzenia należności J. N. z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy. Stało się tak pomimo wyartykułowanych przez skarżącego expressis verbis – tak we wniosku wszczynającym postępowanie, jak w odwołaniu – twierdzeń o złym stanie zdrowia, niezdolności do pracy oraz braku jakiegokolwiek majątku. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, pomijając całkowicie okoliczność, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy daje możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego – z uwagi na sytuację dochodową i rodzinną zobowiązanego. W rezultacie organ odwoławczy, bazując na informacji Komornika Sądowego z dnia 10 kwietnia 2013r. (k. 96 akt administracyjnych), rozpatrzył niniejszą sprawę jedynie z punktu widzenia przesłanki okresu skuteczności egzekucji (art. 30 ust. 1 ustawy) – co w odniesieniu do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy ocenić jako niewystarczające. Przesądza to zarazem o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie właściwe zachowanie tej zasady "wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty" (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego – co nie jest jednak równoznaczne z dowolnością podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Działanie organu doznaje bowiem ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 K.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013r. o sygn. akt IV SA/Po 1198/12, LEX nr 1303162). Jak wskazuje WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 listopada 2012r. o sygn. akt II SA/Bk 625/12, LEX nr 1324946 "uzasadnienie przy tym decyzji uznaniowej zawsze powinno odnosić się do kwestii istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających sposób załatwienia sprawy oraz wskazywać na okoliczności, które pozwoliłyby sprawę załatwić po myśli wnioskodawcy. Wydanie decyzji o umorzeniu należności alimentacyjnych musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji dochodowej i rodzinnej, a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji". Wskazać przy tym trzeba, że jak wynika z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zdecydowały o treści decyzji. Zadaniem uzasadnienia – stanowiącego integralny składnik decyzji – jest bowiem wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r. o sygn. akt. I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) – realizowanych na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na te właśnie zasady organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Powyższe zasady nie zostaną zrealizowane, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie ustosunkuje się do faktów istotnych dla sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów strony podnoszonych w trakcie postępowania – w tym w szczególności wskazanych w odwołaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012r. o sygn. akt. II SA/Kr 1873/11, LEX nr 1113945, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008r. o sygn. akt. II SA/Po 382/08, LEX nr 528343). Ewentualne pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych i zarzutów podnoszonych przez stronę mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza bowiem przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001r. o sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635) – co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania odwoławczego w wymaganym przez ustawę oraz K.p.a. zakresie – co przełożyło się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji – które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rezultacie doszło do naruszenia nie tylko art. 138 § 1 K.p.a. ale również zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.). Jako niezasadną należy natomiast uznać argumentację skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Regulacja ta znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie do zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, świadczeń opiekuńczych, zasiłków pielęgnacyjnych, specjalnych zasiłków opiekuńczych oraz świadczeń pielęgnacyjnych, zapomóg wypłacanych przez gminy na podstawie art. 22a tej ustawy oraz jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie, dając wyraz swojemu stanowisku w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.