II SA/Ke 722/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2014r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.S. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie decyzji z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od miesiąca lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Z.S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z wnioskiem o pomoc w formie zasiłku stałego. W związku z tym pracownik socjalny w dniu 10.07.2013 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania zainteresowanego. W czasie wywiadu wnioskodawca był sam w mieszkaniu. Oświadczył, że nie posiada żadnego dochodu, nie podejmuje żadnej pracy. Podał, że mieszka z żoną, córka zamieszkuje oddzielnie, kontakty z nią są sporadyczne, nie zna jej miejsca zamieszkania. Wnioskodawca także stwierdził, że wprawdzie formalnie pozostaje w związku małżeńskim i nie jest orzeczona separacja, jednakże nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego. Nie wyjaśnił na czym polega odrębność gospodarstw domowych jego i żony, oświadczył natomiast, że nie ma żadnego dochodu, nie reguluje żadnych opłat, gdyż robi to żona i od 15 lat zgłoszony jest do ubezpieczenia zdrowotnego przy świadczeniu żony. W związku z tym, że w ocenie pracownika nie uzyskano wystarczających informacji o sytuacji osobistej, zawodowej, rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy i jego żony, poproszono aby żona wnioskodawcy skontaktowała się z ośrodkiem. Ponieważ G. S. tego nie zrobiła, w dniu 23.07.2013 r. wystosowane zostało pismo z prośbą o zgłoszenie się w celu uzupełnienia informacji. W dniu 24.07.2013 r. Z.S. złożył pismo, w którym oświadczył, że prowadzi z żoną odrębne gospodarstwo i od siedmiu lat są w separacji. W odpowiedzi pismem z dnia 30.07.2013 r. poinformowano go, że istnieje konieczność sporządzenia protokołu o odrębności gospodarstw domowych, podpisanego przez wnioskodawcę i osobę wspólnie zamieszkującą tj. żonę. Zainteresowany uzupełnił wymagany wniosek, nie był on jednak podpisany przez małżonkę. W związku z powyższym ponownie wystosowano do G. S. pismo z prośbą o kontakt, ale nie odebrała ona korespondencji i nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. W trakcie prowadzonych czynności uzyskano również informacje, iż Z.S. wspólnie z żoną i córką prowadzą działalność w postaci sklepiku przy ul. C. Dalej Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego wynika, że organ I instancji powziął wątpliwości co do wyjaśnień wnioskodawcy dotyczących jego sytuacji rodzinnej i majątkowej, w szczególności wnioskodawca nie wykazał, że nie prowadzi wraz z żoną wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że wnioskodawca i jego żona unikali kontaktu z pracownikiem socjalnym, nie zgłaszali się na wezwania. Powstałe niejasności co do faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy oraz brak możliwości bezpośredniego wyjaśnienia ich z wnioskodawcą i jego rodziną spowodowały konieczność uzyskania przez organ informacji w oparciu o inne źródła, co spowodowało przedłużenie postępowania w czasie. Jednakże z uwagi na okoliczności sprawy nie można postawić organowi I instancji zarzutu bezczynności. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5.08.2013 r. wystąpiono o udostępnienie danych z zasobów: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (czy pobiera zasiłki z ubezpieczenia społecznego, gdyż nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy oraz czy jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako członek rodziny przy świadczeniu emerytalnym żony), Urzędu Skarbowego, (w jakiej formie, indywidualnie czy wspólnie z żoną składał zeznania podatkowe) oraz Miejskiego Zarządu Dróg z zapytaniem na kogo wydano zezwolenie na zajęcie miejsca pod prowadzenie działalności. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że w okresie od 1.01 - 31.08.2013 r. wnioskodawca pobierał zasiłek chorobowy, a zatem złożone przez niego w dniu 10.07.2013 r. oświadczenie o braku jakiegokolwiek dochodu było niezgodne ze stanem faktycznym. Po rozpatrzeniu przez Kolegium sprawy ze skargi wnioskodawcy na bezczynność organu I instancji organ ponownie podjął próbę ustalenia sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy. W dniu 5.12.2013 r. pracownik udał się do mieszkania strony, jednak nie zastał tam nikogo. Pracownik socjalny pozostawił prośbę o kontakt. W dniu 10.12.2013 r. wysłano do strony wezwanie o zgłoszenie się do ośrodka. Wnioskodawca w dniu 27.12.2013 r. odebrał wezwanie, jednak go nie wykonał. Pracownik ponownie dnia 10.01.2013 r. próbował odwiedzić zainteresowanego, ale nie zastał nikogo w domu. Pozostawiono prośbę o kontakt lecz wnioskodawca nie zgłosił się do MOPR. Dalej Kolegium podało, że w toku postępowania organ I instancji próbował m.in. zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem organu II instancji twierdzenia strony odnośnie prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego nie są wiarygodne. W myśl art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z punktu widzenia definicji pojęcia rodziny nie kwestie formalne odgrywają rolę, lecz podstawowe znaczenie ma pozostawanie w faktycznym związku, które winno uzewnętrzniać się wspólnym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem. Organ odwoławczy zaznaczył, że wspólnie gospodarować, znaczy wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Kolegium podkreśliło, że odwołujący się mieszka razem z żoną, która posiada emeryturę a ponadto prowadzi działalność gospodarczą. Odwołujący zaś twierdzi, że nie jest posiada żadnych własnych dochodów, nie opłaca żadnych opłat za zajmowane mieszkanie, ubezpieczony jest również przy żonie. Okoliczności te wyczerpują zatem znamiona rodziny. Jednocześnie żona wnioskodawcy nie stawiała się na wywiady, nie złożyła oświadczenia dotyczącego prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych. Brak możliwości skontaktowania się z G. S. spowodował, że organ nie mógł uzyskać informacji na temat wysokości uzyskiwanego dochodu, a w konsekwencji nie ustalił, czy zainteresowany spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Podanie informacji o wysokości dochodu jest podstawowym elementem postępowania dowodowego, w ramach którego ciężar dochodu spoczywa na osobie i rodzinie ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Dlatego ubiegający się o świadczenie obowiązany jest udzielić organowi wszelkich informacji dotyczących jego sytuacji materialnej, choćby uznawał je za nieistotne, ponieważ do organu należy ich ocena w kontekście żądanego świadczenia. Reasumując Kolegium uznało, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania żądanego świadczenia. A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję oraz na postanowienie SKO z dnia [...]. Skarga na postanowienie została wyłączona do odrębnego rozpoznania, natomiast ww. decyzji skarżący, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił naruszenie prawa materialnego, procesowego i prawa do obrony. W uzasadnieniu skarżący podał, że zaskarżona decyzja została wydana po ponad dwóch miesiącach od dnia złożenia odwołania z dnia 31 marca 2014 r., a zatem doszło do rażącego naruszeniem art. 35 § 1 w zw. z art. 57 kpa. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ przedstawił sfałszowany stan faktyczny nie poparty żadnymi dowodami, a decyzja oparta jest na insynuacjach, pomówieniach i kłamstwach organów, bez żadnego związku z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy. Stwierdził też, że nie był wzywany "w trybie formalnym" do uzupełnienia braków wniosku, a organ nie wydał żadnego postanowienia o obowiązku uzupełnienia wniosku, by miał on możliwość ustosunkowania się do tak nałożonego obowiązku na piśmie, co stanowi naruszenie art. 14 § 1 i 12 kpa. Ponadto organ I instancji nie zakomunikował mu faktów powszechnie znanych z urzędu, co stanowi rażące naruszenie art. 77 § 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący domagał się przyznania prawa do zasiłku stałego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) dalej "ustawa" zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. 2. Zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (obecnie 529 zł); 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z powyższej regulacji zatem wynika, że zasiłek stały z pomocy społecznej przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej i osobie pełnoletniej pozostającej w rodzinie oraz niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy. Nadto przyznanie prawa do zasiłku stałego wymaga spełnienia kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 ustawy. Osoba samotnie gospodarująca musi wykazać dochód niższy niż 542 zł. W drugim przypadku dochód osoby uprawnionej oraz dochód na osobę w rodzinie musi być niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W niniejszej sprawie powstał problem, czy skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania żądanego świadczenia. Organom nie udało się bowiem ustalić, czy skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, czy też gospodaruje samotnie. Skarżący twierdził, że nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, gdyż pozostaje z nią w separacji (faktycznej, nie stwierdzonej orzeczeniem sądowym). Z drugiej jednak strony z jego oświadczeń wynikało, że mieszka razem z żoną, która ma stały dochód z emerytury i opłaca wszelki rachunki, a nadto od 15 lat skarżący zgłoszony jest do ubezpieczenia zdrowotnego do świadczenia żony. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że orzecznictwo Sądu Najwyższego jak i sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje, że wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednego z małżonków zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (np. wyrok NSA z 27.06.12 r. I OSK 66/12 LEX nr 1218891). Jeżeli bowiem małżonkowie razem stale zamieszkują we wspólnym mieszkaniu i ich wspólne zamieszkiwanie powoduje generowanie kosztów z tym związanych, pokrywanych z majątku wspólnego małżonków to istniejące między nimi więzy prawne w postaci związku małżeńskiego, a także stosunków własnościowych stają na przeszkodzie uznania ich w takiej sytuacji za osoby prowadzące oddzielne gospodarstwa domowe. Ponadto skarżący nie ma własnych dochodów, co wskazuje na to, iż musi korzystać z dochodów swojej żony, co zresztą częściowo sam przyznał twierdząc, że żona reguluje wszystkie opłaty. Ponadto w trakcie prowadzonych czynności organ I instancji uzyskał informację, że skarżący wspólnie z żoną i córką prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepiku spożywczego, a wszyscy członkowie rodziny byli widziani przez pracowników organu w tym miejscu podczas pracy, co może oznaczać, że małżonkowie razem uzyskują środki na wspólne utrzymanie. W tej sytuacji słusznie organy uznały, że powyższe okoliczności wyczerpują znamiona wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, a w konsekwencji ustalenie na czym polega odrębność w prowadzeniu gospodarstwa domowego skarżącego i jego żony było w niniejszym postępowaniu sprawą kluczową. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dodatkowo zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest zaś podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Z kolei stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu zwrócić również należy uwagę, że art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny powziął wątpliwość, co do prawdziwości twierdzeń skarżącego, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, a w konsekwencji czy spełnia wymogi do przyznania mu prawa do zasiłku stałego. Przez cały czas trwania postępowania administracyjnego pracownikom organu nie udało się ustalić, na czym polega odrębność gospodarstw domowych skarżącego i jego żony, gdyż skarżący w złożonych przez siebie pismach tego nie wyjaśnił (wskazał jedynie, że jest w separacji i samotnie gospodaruje), następnie skarżący ignorował osobiste, telefoniczne i pisemne prośby o kontakt, a w dniu 22 sierpnia 2013 r. telefonicznie oświadczył, że nie życzy sobie dalszych kontaktów, bo wszystko zostało już wyjaśnione. Oświadczenia w kwestii odrębności gospodarstw domowych nie udało się również wyjaśnić z żoną skarżącego, gdyż podobnie jak jej mąż unikała kontaktu z pracownikiem socjalnym i nie stawiała się na wezwania. W związku z powyższym należy uznać, że w sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia, że skarżący uniemożliwił pracownikom socjalnym ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej, a w konsekwencji ustalenie kryterium dochodowego, co w pełni uzasadnia odmowę przyznania prawa do zasiłku stałego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 14 § 1 kpa, poprzez brak wydania i doręczenia skarżącemu postanowienia o "nałożeniu obowiązku uzupełnienia wniosku", by skarżący mógł się ustosunkować do tak nałożonego obowiązku na piśmie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem wydania postanowienia w takim przedmiocie. Dodać należy, że zgodnie z art. 14 § 1 kpa sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zatem pojęcie załatwiania sprawy odnosi się w pierwszym rzędzie do rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a zatem decyzje administracyjne (ugody) powinny mieć formę pisemną. Także inne czynności procesowe organu i stron postępowania powinny być zgodnie z przepisami kodeksu, utrwalone na piśmie lub posiadać formę pisemną, np. wezwania, protokoły i adnotacje, podania. W niniejszej sprawie wszystkie powyższe akty i czynności miały formę pisemną. Wbrew oczekiwaniom skarżącego nie ma też żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powołaniem się na naruszenie przez organy art. 77 § 4 kpa. W niniejszej sprawie bowiem, skarżącemu odmówiono przyznania prawa do zasiłku stałego z powodu braku ustaleniu jego dochodu. Czyniąc to organy nie powoływał się na żadne fakty powszechnie znane lub znane im z urzędu, które nie wymagają dowodu. Także sam skarżący nie wskazał, jakie jego zdaniem fakty powszechnie znane powinny zostać mu zakomunikowane. Trudno odnieść się do zarzutu, że organ przedstawił fałszywy stan faktyczny sprawy, a zaskarżona decyzja jest oparta na pomówieniach i kłamstwach, gdyż poza gołosłownymi twierdzeniami skarżący nie przedstawił żadnych argumentów na ich poparcie. Natomiast w opinii Sądu ustalony przez organy stan faktyczny znajduje pełne odzwierciedlenia w materiałach sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.