II SA/Ke 743/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 października 2023 r. znak: SKO.PS-80/5503/3189/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz K. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 19 października 2023 r. znak: SKO.PS-80/5503/3189/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Starachowice z 19 maja 2023 r. znak: DŚRiA.5211.40.2023.ODM odmawiającej przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną M. L., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania K. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną M. L. za okres od 1 marca 2023 r. do dnia śmierci M. L., tj. do dnia 5 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 30 marca 2023 r. K. L. zwrócił się do CUS w Starachowicach o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. L. Nie jest sporne w sprawie, że M. L. na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Kielcach z dnia 15 lutego 2023 r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2026 r. Zatem bezspornym jest, że M. L. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.". Akta sprawy potwierdzają również, że opiekę nad żoną sprawuje mąż M. L. – K. L., a zatem osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec żony. Organ I instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż niepełnosprawność żony odwołującego powstała po 25. roku życia. W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się tym samym uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b ustawy nie wyklucza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie ma znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Samo spełnienie ww. warunków nie jest jednak zdaniem SKO wystarczające do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Badając spełnienie wymogów do przyznania tego świadczenia należy mieć również na uwadze przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r., który określa negatywne przesłanki jego przyznania. Przepis ten zawiera zamknięty i rozłączny katalog okoliczności, których zaistnienie bezwzględnie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że M. L. uprawniony był na mocy decyzji organu I instancji z dnia 2 marca 2023 r. znak: DŚRIA.5212.10.2022 do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. L., na okres od 1 marca 2023 r. do 31 października 2023 r. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. Aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Zatem nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiada jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. W związku z powyższym, pomimo złożonej przez stronę deklaracji we wniosku z dnia 30 marca 2023 r., brak było podstaw do przyznania K. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym był uprawniony na mocy decyzji z dnia 2 marca 2023 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną począwszy od 1 marca 2022 r. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że w dniu 9 czerwca 2023 r. został dostarczony do organu I instancji dowód w postaci odpisu skróconego aktu zgonu M. L., który potwierdza, że żona skarżącego zmarła w dniu 5 czerwca 2023 r. Mając na uwadze ten fakt, organ decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r. uchylił decyzję z dnia 2 marca 2023 r. przyznającą wnioskodawcy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, ww. decyzję z dnia 2 marca 2023 r. należało uchylić i zakończyć realizację wypłaty świadczeń od dnia 6 czerwca 2023 r. W tej sytuacji Kolegium uznało za konieczne sanowanie decyzji organu I instancji poprzez jej uchylenie i w to miejsce orzeczenie o odmowie przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2023 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku, do dnia śmierci M. L., tj. do dnia 5 czerwca 2023 r. albowiem w tym okresie odwołujący był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO K. L., zaskarżając tę decyzję w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie wskazał, że jego zdaniem organ błędnie zastosował w sprawie jedynie wykładnię językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej. Tymczasem właściwa wykładnia tego przepisu wymagała uwzględnienia treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obu tych przepisów. Fakt uzyskiwania przez osobę wnioskującą zasiłku dla opiekuna/specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji organ błędnie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwiło się SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organ ten bowiem niezasadnie – reformując rozstrzygnięcie organu I instancji – odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2023 r. do 5 czerwca 2023 r. Powodem odmowy przyznania tego świadczenia przez organ I instancji było przy tym niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. – gdyż niepełnosprawność żony odwołującego powstała po 25 roku życia. Za w pełni zasadne należy w tym zakresie uznać stanowisko SKO, które – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 – stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mianowicie, w przytoczonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium uznało jednak, że zachodzi inna przeszkoda dla przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie fakt że za ww. okres K. L. miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ze stanowiskiem tym w rozpatrywanym przypadku nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei art. 27 ust. 5 tej samej ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wreszcie zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak przyjęło Kolegium na podstawie dokonanych ustaleń, M. L. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a bezspornym było również, że skarżący sprawował opiekę nad żoną. Podkreślenia w rozpatrywanej sprawie wymaga fakt, że K. L. wnosząc o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł jednocześnie o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (k. 9 akt adm.). A zatem już wraz z wniesieniem wniosku w dniu 30 marca 2023 r. skarżący wyraził wolę rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego – jako świadczenia mniej korzystnego. Sąd podziela stanowisko wyrażane na tym tle w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., sygn. I OSK 1263/21, wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 2029/22, wyrok WSA w Gliwicach z 17 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Gl 596/23), zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W świetle powyższego należy uznać, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku z jednoczesnym wyrażeniem woli rezygnacji z zasiłku. Należy zwrócić uwagę, że do orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy uprawniony był ten sam organ. Co więcej, jak podkreśla się w orzecznictwie, skarżący miał prawo oczekiwać w tej sytuacji od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania ze strony organów na odrębny wniosek o uchylenie jej prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ zgodnie z treścią art. 32 ustawy organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zasada, zgodnie z którą zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych następuje ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), doznaje nielicznych wyjątków, a jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady rozstrzygnięcia uchylające decyzje w trybie art. 32 ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. To zaś na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku – zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 6 października 2023 r., sygn. I OSK 1823/22). W szczególności możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2022 r., sygn. II SA/Gl 383/22). Przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy, wykładane łącznie, należy zatem rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej korzystne dla siebie. Przy czym należy dostrzec, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru. Dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą art. 24 ust. 2 ustawy (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 8 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Rz 135/22). W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ww. okres, została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 i art. 24 ust. 2 ustawy, co powodowało konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej uwagi i zaprezentowaną wykładnię przepisów prawa. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony (480 zł), obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).