II SA/Rz 135/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2021 r. nr SKO.4111/1021/2021 w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. G. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] ( dalej: "organ I instancji") o odmowie przyznania M.G. ( dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką Z.G. w całości i orzekająca o: 1) odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.05.2021r. do 31.10.2021r. 2) ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 listopada 2021 r. na czas nieokreślony; 3) w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie podlegającej corocznej waloryzacji zgodnie z art. 17 ust. 3a-3d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.") . W postawie prawnej decyzji organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z 12.05.2021r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z.G. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmawiając po raz pierwszy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji decyzją z 6 lipca 2021 r. stwierdził, że wbrew przesłance z art. 17 ust. 1b u.ś.r. niepełnosprawność podopiecznej powstała po ukończeniu 18 roku życia. Kolegium decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji zarzucając nieprawidłową wykładnię powyższego przepisu, nieuwzględniającą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzającego jego niekonstytucyjność w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji kolejny raz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia jeszcze raz powołując się na negatywną przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości a następnie odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 1 maja 2021 r. do 31 października 2021 r. oraz przyznało świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 listopada 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ponownie wskazał na nieprawidłowe zastosowanie przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. lb u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji stwierdził również, że z ustaleń organu I instancji wynika, że skarżąca spełnia warunki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże dopiero od dnia 1 listopada 2021r. Do tej daty strona, na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27.11.2020r. nr GOPS.6034.9.2020 miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania stałej opieki nad matką Z.G. Powołując się na art. 17 ust.5 pkt 1 lit.b u.ś.r. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skoro takie świadczenie przysługiwało skarżącej i pobierała je do dnia 31.10.2021r. i nie składała wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 01.11.2021 do 2022.10.31. to po tym okresie spełniła przesłanki warunkujące ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Sądu skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o powyższą argumentację wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2021 r., nr SKO.4111/1021/2021, w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm.) wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniosła, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co jej zdaniem było równoznaczne z rezygnacją ze świadczenia mniej korzystnego. Tym samym w jej ocenie powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 1 maja 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką zaskarżona wyłącznie w zakresie terminu początkowego, od którego to świadczenie zostało przyznane. W sprawie nie ma aktualnie sporu co do tego, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji odnośnie negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wieku, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Kolegium, nie miało również wątpliwości co do zakresu świadczonej opieki, jak również co do faktu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu podjęcia się opieki nad matką. Pozostała natomiast kwestia przysługującego skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, co do którego skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wiążącej się z tym daty, od której w takiej sytuacji przysługiwać będzie świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium ustaliwszy, że skarżąca nie wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2021 r. przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie od 1 listopada 2021 r. tj. od daty, w której skarżącej nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2021 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek ze wszystkimi wymaganymi dokumentami łącznie z oświadczeniem o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sporze Sąd przyznaje rację skarżącej. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.: prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r.: w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Co do zasady, Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego wniosku niewątpliwie prowadzi wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. Niemiej jednak nie zgadza się ze stanowiskiem, że okoliczność, że skarżąca miała już wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020r. do 31 października 2021 r. wykluczała możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie (maj 2021 r.), a zatem w sposób uwzględniający okres za który strona miała już przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Idąca w tym kierunku argumentacja, przy niekwestionowanej okoliczności dokonania przez stronę wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego (oświadczenie takie strona zawarła we wniosku), w istocie pomija sens normy prawnej wyrażonej w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., którą w sprawie należało uwzględnić obok przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Celem tych przepisów jest zapobieżenie sytuacji kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 65/20, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zauważyć, że w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca przewidział możliwość rozstrzygnięcia zbiegu praw do świadczeń poprzez złożenie przez beneficjenta oświadczenia co do wyboru jednego z nich. Przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., wykładane łącznie, należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej korzystne dla siebie. Przy czym należy dostrzec, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 748/18). Poczyniona uwaga uprawnia Sąd do stwierdzenia, że dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W świetle przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że świadczenie pielęgnacyjne w sprawie może być przyznane skarżącej dopiero po upływie okresu na jaki miała ona wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko Sądu koresponduje z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 897/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18), gdzie akcentuje się, że przyznanie wcześniej (a nawet pobranie) specjalnego zasiłku opiekuńczego, co do zasady, nie wyklucza następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres, świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. By temu zapobiec, organ powinien podjąć czynności procesowe zmierzające do rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno zostało już wypłacone. Rozliczenie to mogłoby zostać dokonane poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie beneficjentowi różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego już zasiłku (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18 i w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19). Sąd w składzie orzekającym podziela także prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia korzystniejszego, to organ powinien przedsięwziąć odpowiednie czynności procesowe, aby strona mogła z tego prawa wyboru w pełni skorzystać. W tym kontekście zwraca się uwagę m.in. na powinność organu podjęcia z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego (zmiany lub uchylenia), z mocą wsteczną, decyzji ostatecznych przyznających prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12, z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13, z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16, z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 991/21, z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21, z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 910/21, z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1194/21, z 26 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1464/21, z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 559/21). Akcentuje się przy tym, że nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1987/15). W okolicznościach faktycznych sprawy, powinnością organu drugiej instancji orzekającego o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego było dołożenie wszelkich starań ku temu, by, z jednej strony, skarżącej zagwarantować prawo do otrzymania świadczenia nie tylko zgodnie z dokonanym przez nią wyborem, ale i w poszanowaniu reguły z art. 24 ust. 2 u.ś.r., z drugiej, by przy wykorzystaniu narzędzi procesowych zapobiec kumulatywnemu pobraniu przez nią świadczeń. Skoro strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w maju 2021 r., a wraz z tym wnioskiem złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, to przyznając stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego organ administracji publicznej powinien to prawo przyznać od miesiąca, w którym wpłynął rzeczony wniosek. Czynnością ukierunkowaną na zapobieżenie kumulatywnemu pobraniu świadczeń byłoby podjęcie przez organ stosownych kroków procesowych względem decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził, że przyjęta w zaskarżonej decyzji data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powiązana z końcową datą przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia w świetle powołanych przepisów prawa i w sposób nieuprawniony pozbawia stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego już od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie rozpoznanie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w zakresie dotyczącym okresu od 1 maja 2021 r. do 31 października 2021 r. przy zastosowaniu zaprezentowanej przez Sąd wykładni przepisów.