II SA/Ke 764/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] wydaną w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 29 maja 2015r. organ I instancji skierował [...]na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych. Decyzją z dnia 21 września 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wutrzymało w mocy ww. decyzję z dnia 29 maja 2015r. Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o zatrzymaniu [...] prawa jazdy [...] wydany przez Starostę Buskiego – do czasu doręczenia pozytywnego badania psychologicznego, nadając temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej zostały powołane art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015r. poz. 155 ze zm.) oraz art. 108 K.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że strona nie poddała się badaniom, na jakie została skierowana decyzją z dnia 29 maja 2015r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł [...] podnosząc, że dotychczas nie została prawomocnie rozpoznana jego skarga na decyzję Kolegium z dnia 21 września 2015r. wydaną w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, jak również wniosek o zwrot prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając opisaną na wstępie decyzję, potwierdziło, że stan faktyczny w niniejszej sprawie – który potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach – wyczerpuje znamiona wskazane w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Niepoddanie się w wyznaczonym w skierowaniu z dnia 29 maja 2015r. terminie badaniom psychologicznym w trybie określonym w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy stanowi bowiem podstawę do wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Skoro ustawodawca przesądził, że w przypadku niepoddania się zleconemu badaniu psychologicznemu starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, to wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wniesienie skargi na decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przepisy prawą nie obligują organu aby w takiej sytuacji zaniechał rozstrzygnięcia do czasu rozpatrzenia skargi przez ten Sąd. Ponadto decyzja z dnia 21 września 2015r. była ostateczna, a przez to wykonalna, zwłaszcza że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 16 maja 2016r. sygn. akt II SA/Ke 1076/15 odmówił wstrzymania wykonania tego rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi zaś o nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, to działanie takie było prawidłowe, gdyż osoba, która nie poddała się w odpowiednio długim terminie badaniom psychologicznym, na które została skierowana ostateczną decyzją, stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia własnego, jak też innych użytkowników dróg publicznych. Natomiast skierowany do organu I instancji wniosek o zwrot prawa jazdy stanowi odrębną sprawę administracyjną i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł [...], zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, poprzez: 1. utrzymanie w mocy decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z nieprzedstawieniem w terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem – pomimo że nie została prawomocnie rozpoznana sprawa o skierowanie skarżącego na te badania, w konsekwencji czego organy obu instancji pozbawiły stronę gwarantowanego Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi Konwencjami prawa do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły Sąd w postępowaniu co najmniej dwuinstancyjnym, w sprawie której rozstrzygnięcie ma istotny wpływ na jego prawa i obowiązki, doprowadzając de facto do sytuacji, w której nawet ewentualnie korzystny dla skarżącego wynik sprawy sądowej przestanie mieć dla niego jakiekolwiek znaczenie, zwłaszcza że tracąc prawo jazdy całkowicie utraci możliwości zarobkowe; 2. aprobowanie sporządzonego w sposób niespełniający wymogów K.p.a., a to naruszającego przepis art. 107 § 1, 3 i 4 K.p.a. uzasadnienia decyzji Starosty Buskiego, 3. nierozpoznanie i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., pomimo oczywistej jego zasadności dyskredytującej decyzję organu I instancji; 4. rażące naruszenie art. 136 K.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego; 5. brak podania podstawy prawnej z której wynikałoby, że decyzja organu I instancji miała tzw. związany charakter. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Do skargi [...] załączył orzeczenie psychologiczne z dnia 8 lipca 2016r. stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 8 grudnia 2016r., tut. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. akt II SA/Ke 1076/15 ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2015r. znak: SKO.RD-52/2784/400/2015 w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Obecny na rozprawie sądowej Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, który zgłosił swój udział w postępowaniu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., nie przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13.02.2014r. sygn. akt II OSK 2203/12 ) nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem składu orzekającego, wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu jest między innymi sytuacja, gdy wyrokiem Sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą). Należy również podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić co do zasady podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 K.p.a. (por. M.Jaśkowska, E.Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Mianowicie, przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie zatrzymania [...] prawa jazdy w związku z nieprzedstwieniem w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015r. poz. 155 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z dnia 29 maja 2015r. Starosta skierował skarżącego na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Podstawą wydania tej decyzji był fakt przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 21 września 2015r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dacie wydania tego rozstrzygnięcia decyzja Kolegium z dnia 21 września 2015r. była ostateczna, a wniesienie przez stronę skargi do WSA w Kielcach na decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne nie miało, zdaniem organu, wpływu na sposób rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, wydanie zaskarżonej w sprawie decyzji nastąpiło w związku z nieprzedstwieniem przez skarżącego w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, przy czym skierowanie na badania psychologiczne nastąpiło decyzją Starosty z dnia [...] utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...]. Następnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 1 września 2016r. sygn. akt II SA/Ke 1076/15, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 września 2015r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oraz decyzję organu I instancji. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 8 listopada 2016r. Nie budzi więc wątpliwości, że w dniu wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji tj. 13 czerwca 2016r. w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne. Wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nastąpiło w związku z nieprzedstwieniem przez skarżącego w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Sytuacja ta uległa jednak zmianie po uprawomocnieniu się wspomnianego wyroku z dnia 1 września 2016r. (co nastąpiło z dniem 8 listopada 2016r.), w wyniku którego decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tą decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 8K.p.a. wynika, że postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Tożsame stanowisko zajmują w tej kwestii Barbara Adamiak (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1998, s. 364) i Tadeusz Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zajmuje Tadeusz Kiełkowski (tenże, "Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny", PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor ten przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa, jednakże możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego rozstrzygnięcia, na którym oparto decyzję). W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak też: wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 932/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem prawa, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Należy nadto zauważyć, iż w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku (por. wyrok NSA a dnia 10 marca 2016r., I OSK 1760/14). Okoliczność ta spełniła się na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wskazane wyżej naruszenie prawa przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Mając na uwadze przyczynę uchylenia obu decyzji zbędne było odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji mając na uwadze przedstawione wyżej wywody podejmie stosowne rozstrzygnięcie.