II SA/Ke 780/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017r. sprawy ze skargi P. D. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 30 czerwca 2017r. nr XLIV/557/2017 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz zasad korzystania z tych obiektów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Sandomierz na rzecz P. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta Sandomierza uchwałą z dnia 30 czerwca 2017 r. nr XLIV/557/2017, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), dalej "u.s.g." i art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.1867), zmieniła uchwałę nr XXXII/382/2016 Rady Miasta Sandomierza z dnia 4 listopada 2016 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Sandomierz oraz zasad korzystania z tych obiektów w ten sposób, że przystanek wymieniony w załączniku nr 1 Uchwały Sandomierz/ul. Mickiewicza (ul. Zawichojska) (Brama Opatowska) /01 przy ul. Mickiewicza (ul. Zawichojska) "PUWG-1992 położeniex – 2316371.04492, PUWG – 1992 położenie y - 694227.34375", udostępniony zostaje tylko dla Operatora Publicznego Transportu Zbiorowego (§ 1) oraz uchwaliła, że przewoźnicy posiadający zezwolenia na regularny przewóz osób mogą korzystać z przystanku komunikacyjnego Sandomierz /ul. Mickiewicza (ul. Zawichojska) (Brama Opatowska)/01, w okresie obowiązywania wydanych zezwoleń (§ 2). Powyższą uchwałę Rada Miasta uzasadniła dużym natężeniem ruchu autobusów oraz bezpieczeństwem podróżnych na tym przystanku. Wskazała, że baza przystankowa została sporządzona zgodnie z rekomendacją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, P. D. zarzucił naruszenie: a) art. 9 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 229 ze zm.), poprzez podjęcie uchwały zakazującej udostępniania przystanków komunikacyjnych dla podmiotów innych niż operator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie, a tym samym naruszenie bezwzględnie obowiązującej normy zakazującej nadużywania pozycji dominującej, b) art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), poprzez podjęcie uchwały prowadzącej do wymuszenia na pasażerach korzystających z komunikacji zbiorowej wyboru zakupu usługi przewozu u podmiotu gminnego, c) art. 6 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez podjęcie uchwały wprowadzającej dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiotowym, nie przewidziane w żadnych przepisach prawa, pozostające w sprzeczności z przysługującym przewoźnikom prawem do wykonywania publicznego transportu zbiorowego, d) art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez podjęcie uchwały nie udostępniającej przewoźnikom wszystkich przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, e) art. 25a u.s.g. poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, iż radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, oraz naruszenie interesu prawnego oraz uprawnienia skarżącego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania przewozów komunikacyjnych, wynikających z art. 20 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), poprzez podjęcie uchwały wykluczającej wykonywanie przez skarżącego przewozów komunikacyjnych i zatrzymywanie pojazdów na części przystanków zarządzanych przez Gminę. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że kwestionowana uchwała dokonała podziału przystanków i dworców, których Gmina Sandomierz jest właścicielem lub zarządzającym na dwie kategorie: pierwsza to przystanki udostępnione operatorowi - PGKiM Sp. z o.o. oraz przewoźnikom - w tym skarżącemu, druga zaś to przystanki udostępnione tylko i wyłącznie na rzecz operatora - PGKiM Sp. z o.o., z wyłączeniem pozostałych przewoźników. Powoduje to szkody dla konsumentów, którzy zostaną pozbawieni możliwości wyboru innych przewoźników świadczących usługi w niższych cenach, zmuszając ich do korzystania wyłącznie z usług PGKiM Sp. z o.o. Podjęcie uchwały skutkować będzie podstawę do odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przez Burmistrza Miasta Sandomierza i w konsekwencji do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych przez Starostę Sandomierskiego. Wprowadza to dodatkowe ograniczenia o charakterze podmiotowym w wykonywaniu publicznego transportu zbiorowego, nie przewidziane w żadnych przepisach prawa, w tym w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Co równie ważne, z przystanku przy bramie Opatowskiej w Sandomierzu, który na mocy postanowień zaskarżonej uchwały, ma być niedostępny dla przewoźników, korzystają obecnie pasażerowie skarżącego - głównie mieszkańcy okolicznych miejscowości, celem dojazdu do szkół, miejsc pracy, urzędów i innych instytucji położonych w Sandomierzu. Dalej wnoszący skargę podał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Konkurencji i Konsumentów w Warszawie z 19 października 2006 r. sygn. akt XVII AmA 62/05, problemy gminy w zakresie organizacji transportu zbiorowego nie mogą usprawiedliwiać ograniczenia dostępu do rynku podmiotom, które chcą na nim działać. Zdaniem skarżącego, wyłączając możliwość zatrzymywania się prywatnych przewoźników na przystanku przy Bramie Opatowskiej, Gmina wykreowała sprzeczne ze zdrową konkurencją warunki funkcjonowania przedsiębiorców na rynku właściwym. W rezultacie przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji na rynku przewozu osób w krajowym transporcie drogowym - decyzja Prezesa UOKiK z 28 października 2010 r. nr RWR-26/2010. Ponadto w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą udział wzięli radni Rady Miejskiej w Sandomierzu, którzy są pracownikami PGKiM Sp. z o.o. w Sandomierzu, co rażąco narusza art. 25a ustawy. Zaskarżona uchwała dotyczy pracodawcy radnego i jego istotnego interesu prawnego i majątkowego. Osobiste, realne i mające oparcie w przepisach prawa materialnego zainteresowanie radnego wynikiem głosowania przesądza również o jego interesie prawnym. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Udział zatem w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/G1 1069/14, wyrok NSA z 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02, wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Naruszenie tego zakazu skutkuje nieważnością podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jako interes prawny rozumieć należy: osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie konkretnego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Takiego związku w przypadku radnych P. C. i W. S. autor skargi nie wykazał - stwierdzając zdawkowo, że są oni pracownikami PGKiM sp. z o.o. O ile, hipotetycznie, związek taki mógłby istnieć w przypadku kadry menedżerskiej spółki komunalnej o tyle nie może być o nim mowy w przypadku pracownika, który nie ma wpływu na politykę firmy. Ponadto sam fakt zatrudnienia radnego w spółce komunalnej na jakimkolwiek stanowisku i wyłączenie go od głosowania w sprawach jego pracodawcy, stanowiłby naruszenie jego praw jako radnego związanych z wykonywaniem mandatu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zabrania korzystania z przystanku ul. Mickiewicza (ul. Zawichojska, Brama Opatowska), operatorom innym niż PGKiM sp. z o.o. Twierdzenie takie wynika wprost z § 2 uchwały. Dodał, że art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie drogowym nie zabrania takiego organizowania ruchu na przystankach, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, jak przyjęty w zaskarżonej uchwale. Te same uwagi organ odniósł do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Organ uznał też, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez zmuszanie pasażerów do korzystania z usług podmiotu gminnego, gdyż skarżący nie zauważa, że sfera ta pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, podobnie zresztą jak zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż tylko jeden z podniesionych w niej zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2017 r., poz. 935) i obwiązującym od 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarżący wykazał, że jego interes powyższą uchwałą jest naruszony, skoro jest on przewoźnikiem, a uchwała ta, o ile nie już w chwili obecnej to po wygaśnięciu zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego z wykorzystaniem przystanku, którego dotyczy zaskarżona uchwała, uniemożliwi mu jako przewoźnikowi ubieganie się o możliwość zatrzymywania się na tym przystanku, a co za tym idzie zabieranie z niego pasażerów i wysadzania ich w tym miejscu. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, na wstępie wskazać należy, że nie jest kwestionowane przez organ, że: - w głosowaniu brało udział dwoje radnych, a mianowicie P. C. oraz W. S., - że osoby te są pracownikami przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o., - przedsiębiorstwo to jest operatorem publicznym transportu drogowego, który zgodnie z zaskarżoną uchwałą będzie jedynym przewoźnikiem uprawnionym do zatrzymywania się na przystanku w Sandomierzu przy ul. Mickiewicza /Zawichojskiej/ Brama Opatowska. Co więcej, jak wynika z protokołu z sesji Rady Miasta Sandomierza, na której została podjęta zaskarżona uchwała, P. C. był jednocześnie Przewodniczącym Rady i to on prowadził obrady tego dnia. Zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Sąd za zasadny uznał zarzut skargi, że radni będący jednocześnie pracownikami przedsiębiorstwa będącego operatorem publicznym, które to przedsiębiorstwo zaskarżoną uchwałą otrzymało wyłączność na zatrzymywanie się na tym przystanku, byli z mocy art. 25a u.s.g. wyłączeni od głosowania, zaś odnośnie P. C., to nie powinien on nawet przewodniczyć obradom w tej części. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie I OSK 2006/11, celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o samorządzie gminnym było zapobieżenie sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju. Przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nie jest wyłącznie istnienie konfliktu interesów, gdyż radny winien wyłączyć się także wówczas, gdy jego interes prawny będzie zbieżny z interesem gminy. Celem omawianej regulacji jest gwarancja uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie sytuacji do wykorzystania mandatu do własnych korzyści. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego. Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a u.s.g. ma znaczenie materialnoprawne. W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy. W sytuacji, o której stanowi art. 25a u.s.g. pojęcie interesu nie służy celom procesowym (jak przykładowo w sytuacji, o której stanowi art. 28 k.p.a. lub 189 k.p.c.), lecz będzie mieć miejsce wtedy, gdy spodziewany skutek uchwały może być dla stosunków prawnych radnego pozytywny (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 374). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. omawianego przepisu przyjmowano, iż interes prawny może wynikać z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, regulującego różnorodne dziedziny prawa, a także z przepisów prawa pracy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Po 605/07 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych) przyjęto, iż narusza przepis art. 25a u.s.g. udział w głosowaniu radnego, które przedmiotowo związane jest z jego stosunkiem pracy. Również w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 125/13 (dostępnym w tej samej bazie), NSA wskazał, że art. 25a u.s.g. został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Twierdzi się nawet, że może on wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego (II SA/Wr 1498/02, wyrok z 10 września 2002 r.), chociaż klasycznie przyjmowano oparcie dlań w przepisach prawa materialnego. Omawiany przepis zakazuje zatem udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. Przepis ten dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych. Ocena interesu i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas, gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy. Radny, którego interesu dotyczy uchwała może nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego. Odnosząc powyższe stanowisko, z którym skład orzekający w pełni się zgadza do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że ponieważ dwoje radnych jest pracownikami przedsiębiorstwa, któremu zaskarżoną uchwałą przyznano wyłączność na zatrzymywane się na atrakcyjnym dla przewoźników, z uwagi na dużą ilość pasażerów, przystanku, podlegali oni wyłączeniu od głosowania. W konsekwencji uchwała ta, jako podjęta z ich udziałem jest nieważna. Jak wyżej wskazano, nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów, czy ewentualne zagrożenie lub naruszenie owego interesu prawnego, bo te nie podlegają tu badaniu i ocenie. Wbrew twierdzeniu organu wyłączenie radnego na podstawie art. 25a nie stanowi naruszenia jego praw jako radnego związanych z wykonywaniem mandatu, nawet zaś jeśli stanowi takie naruszenie, to zostało ono wprowadzone przez ustawodawcę i ma ona celu zapobieganie korupcji. Nie ma także racji organ uznając, że ponieważ radni P. C. i W. S. nie wchodzą w skład kadry menedżerskiej Spółki, będącej operatorem publicznym, to nie miał w stosunku do nich zastosowania art. 25a u.s.g. Jak już bowiem wyżej wskazano, interes prawny w rozumieniu art. 25a u.s.g. może wynikać z samego faktu zatrudnienia tych radnych w Spółce, ich zainteresowania, aby ich pracodawca miał dobrą sytuację na rynku przewoźników, co może się przekładać na wysokość ich wynagrodzenia, a ponadto głosowanie za uchwałą korzystną dla ich pracodawcy może pozytywnie wpływać na ich pozycję w zatrudniającym ich przedsiębiorstwie. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uwzględniając skargę, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do pozostałych, zawartych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie w niniejszej sprawie. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 9 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, to zgodnie z jej art. 1 ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów (ust. 1). Ustawa reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów oraz stosowaniu niedozwolonych postanowień wzorców umów, a także przeciwdziałania antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki, stosowanie niedozwolonych postanowień lub koncentracje wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Ustawa określa także organy właściwe w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów (ust. 3). W świetle przepisów tej ustawy organem właściwym do rozstrzygania, czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy jest stosownie do art. 29 oraz art. 47 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przed którym prowadzone są postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe, postępowanie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji to także wskazać należy, że stosownie do jej art. 18 sądem właściwym do dochodzenia roszczeń w razie dokonania czynu nieuczciwej konkurencji jest sąd powszechny. Reasumując, sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii związanych z naruszeniem przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (por. wyrok NSA z 20 maja 2014 r. sygn. II GSK 518/13, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Zdaniem Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 organizowanie publicznego transportu drogowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Z treści tego przepisu nie wynika, jak to zarzuca skarżący, aby jednostka samorządu terytorialnego nie była uprawniona do zróżnicowania dostępności przystanków w zależności od podmiotu. Zauważyć należy, że operator publicznego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie drogowym oraz przewoźnik, o którym mowa w art. 4 pkt 11 tej samej ustawy to dwa różne podmioty, charakteryzujące się innym zakresem obowiązków w tym sensie, że na operatorze ciąży obowiązek zapewnienia nieprzerwanego i bieżącego zaspokajania potrzeb przewozowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 827) gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym między innymi sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Tak więc operator, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie publicznym, z którym gmina jako organizator publicznego transportu zbiorowego, zawarła umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego, wykonuje przewozy o charakterze użyteczności publicznej. Dlatego też jego działalność jest priorytetowa w stosunku do działalności przewoźnika i może w związku z tym wiązać się z dostępem do większej ilości przystanków komunikacyjnych. O kosztach postępowania sądowego Sad orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.