II SA/Ke 806/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy O. solidarnie na rzecz M. W. i S. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Gminy O. na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę 100 (sto) złotych tytułem części wpisu sądowego od skargi, którego nie uiścili skarżący. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Czynnością z dnia 6 sierpnia 2021 r., skierowaną do M. W. (matki dziecka niepełnosprawnego) Burmistrz Miasta i Gminy (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem"), w odpowiedzi na wniosek o zwrot pokrycia kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego A. W. do Ośrodka Rehabilitacyjno - Edukacyjnego "R. " w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r. w łącznej kwocie 1.620,00 zł, odmówił dokonania zwrotu ww. kwoty. W uzasadnieniu powołano się na ustawę z dnia 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", podkreślając, że Gmina O. zapewnia dowóz i opiekę w czasie przewozu A. W. do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego - Centrum Autyzmu i Całościowych Zaburzeń Rozwojowych w N. (zwanego dalej "SOSWN"), jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu. W skardze na powyższą czynność, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, M. W. oraz S. W. zarzucili naruszenie przepisów: a) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej czynności, w tym niewykazanie, że SOSWN spełnia zalecenia lekarskie zespołu orzekającego wskazane w orzeczeniu o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z 20 sierpnia 2020 r.; b) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy A. W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. ukończyła 24 lata, a dyspozycja wskazanego przepisu ma zastosowanie wyłącznie do uczniów niepełnosprawnych do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym ukończą oni 21 rok życia - w konsekwencji czego organ błędnie zastosował w niniejszej sprawie kryterium "bliskości" ośrodka wskazane w art. art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, zawężając uprawnienia przysługujące z mocy ustawy skarżącym i odmówił zwrotu poniesionych przez nich kosztów w związku z koniecznością zapewnienia dowozu dziecka do Ośrodka; - art. 39 ust. 4 pkt 2 lit. a-b ustawy poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w wyniku nieodniesienia się w sposób należyty przez organ do orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych A. W., w którym wskazano jej datę urodzenia tj. ukończenie 24 roku życia (a zatem spełnia ona przesłankę wieku wskazaną w art. 39 ust. 4 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy) oraz zalecenia lekarskie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka skarżących do wskazanego we wniosku Ośrodka; - art. 39a ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawną odmowę zapewnienia A. W. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do wybranego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, przez brak zorganizowania przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu córki skarżących do ww. Ośrodka, a przede wszystkim przez odmowę zwrotu kosztów poniesionych przez rodziców A. W. w związku ze zorganizowaniem przez nich transportu córki do Ośrodka. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności z dnia 6 sierpnia 2021 r. oraz o stwierdzenie na zasadzie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dowozu córki z miejsca zamieszkania do Ośrodka w S. i z powrotem oraz o uznanie obowiązku Gminy O. do zwrotu kosztów dowozu A. W. z miejsca zamieszkania do Ośrodka w S. i z powrotem - w miesiącu maju i czerwcu 2021 r. na rzecz skarżących, a także uznanie obowiązku organu do regularnego zwrotu kosztów poniesionych w związku z takim dowozem organizowanym przez rodziców A. W. - do końca roku szkolnego, w którym ukończy ona 25 rok życia, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz, podejmując zaskarżoną czynność, nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie został uwzględniony ich wniosek o zwrot kosztów przewozu do Ośrodka niepełnosprawnej córki skarżących za miesiące maj i czerwiec 2021 r. Wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Burmistrz kierował się przy załatwieniu sprawy stanowi natomiast obowiązek organu administracji publicznej. Pomimo, że organ dysponował kompletem dokumentów przedłożonych przez skarżących, a w tym orzeczeniem o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, opinią pedagogiczną, nie uzasadnił, dlaczego nie ma możliwości dowozu dziecka do Ośrodka wskazanego przez skarżącą we wniosku. Organ odmawiając zwrotu kosztów nie podał również żadnego argumentu, a w aktach sprawy brak też jakiegokolwiek dowodu, aby Ośrodek w N. spełniał warunki nauki i zaleceń lekarskich dla dziecka skarżących wynikające z orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Jak wynika z tego orzeczenia oraz z przedłożonej organowi opinii pedagogicznej A. W. powinna kontynuować terapię logopedyczną, podczas gdy Ośrodek w N. nie zatrudnia lekarza logopedy. Zalecenie to nie mogłoby zatem zostać zrealizowane w żadnym stopniu. Dalej skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie transport dziecka do wybranego Ośrodka, do którego dziecko uczęszczało od wielu lat, był zapewniony przez rodziców i w pełni odpowiadał zapotrzebowaniom dziecka wskazanym w ww. dokumentacji, a zatem zwrot kosztów jest zasadny. Skarżący podkreślili, że wniosek Skarżącej został błędnie zakwalifikowany przez organ jako oparty na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, który to przepis przewiduje węższe przesłanki do uwzględnienia wniosków o zwrot kosztów przejazdu, gdyż posługuje się pojęciem szkoły najbliższej. Podczas gdy w odniesieniu do dowozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego przepisy Prawa oświatowego nie formułują warunku, aby bezpłatny transport dotyczył wyłącznie najbliższego ośrodka (art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy). W związku z powyższym zbędne są w niniejszej sprawie jakiekolwiek rozważania dotyczące kryterium "bliskości" ośrodka. Skarżącym natomiast przysługuje zwrot kosztów dowożenia córki do Ośrodka przez cały okres wskazany we wniosku. Ośrodek wybrany przez skarżących jest położony w odległości około 30 km od miejsca zamieszkania A. W., a wybór tego ośrodka jest podyktowany treścią orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Jak wynika z tego orzeczenia, a także z opinii pedagogicznej córce skarżących zalecono kształcenie specjalne z uwagi na "niepełnosprawność intelektualną w stopniu głębokim" do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym ukończy 25 lat. Ponadto zalecono konieczność kontynuacji terapii logopedycznej oraz podkreślono istotność stałości miejsca, osoby prowadzącej i struktury zajęć, na które uczęszcza córka skarżących. We wskazanej opinii jednoznacznie wyjaśniono, iż ze względu na trudności wynikające z zaburzeń związanych ze spektrum autyzmu, przez wszystkie etapy edukacyjne A. W. towarzyszył ten sam nauczyciel - wychowawca, co niezwykle przyczynia się do prawidłowego rozwoju dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że zawarł w dniu 18 czerwca 2020 r. z Powiatem Opatowskim/SOSWN porozumienie o współpracy, dotyczące usługi dowozu i odwozu dzieci niepełnosprawnych do tej placówki - co stanowi realizację dyspozycji przepisu art. 39a ust. 1 ustawy. Burmistrz podkreślił, że rozpoznając wniosek złożony w zakresie art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy należy mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej - jeżeli najbliższa szkoła podstawowa nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do jego stopnia niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice (opiekunowie prawni) mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły. Mając na względzie poglądy judykatury organ stwierdził, że dopiero gdy szkoła położona najbliżej miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka nie pozwala na realizację zaleceń edukacyjnych zawartych w decyzji o potrzebie kształcenia specjalnego, za zasadne należy uznać dowożenie dziecka do szkoły położonej w dalszej odległości od jego miejsca zamieszkania bądź dokonanie zwrotu kosztów przejazdu do tej właśnie placówki. Co prawda w treści korespondencji kierowanej do skarżących wadliwie wskazywano jako podstawę prawną art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, jednak mając na względzie przede wszystkim okoliczność, że w ocenie organu SOSWN jest w stanie zrealizować zalecenia edukacyjne względem ich córki, jak również okoliczność, że organ zapewnia wszystkim dzieciom niepełnosprawnym bezpłatny transport do tej placówki, również w niniejszej sprawie podjęto rozstrzygnięcie odmowne. W tym zakresie Burmistrz przeanalizował orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 10 sierpnia 2016 r. na czas nauki w szkole ponadgimnazjalnej, które organ posiadał w dniu podejmowania decyzji. W zaleceniach stwierdzono konieczność zapewnienia kształcenia specjalnego dla ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną, rewalidację, ukierunkowaną na zajęcia korekcyjno-kompensacyjne i trening umiejętności społecznych, pomoc psychologiczno-pedagogiczną w formie m.in. terapii logopedycznej. W oświadczeniu dyrektor SOSWN, skierowanym do organu, wskazano że po dokonaniu analizy m.in. orzeczenia córki skarżących, SOSWN ma możliwość realizacji zawartych w tym zakresie zaleceń. Z kolei ww. porozumienie z Powiatem Opatowskim/SOSWN zostało podpisane w dniu 18 czerwca 2020 r. - jeszcze w trakcie roku szkolnego 2019/2020, na długo przed rozpoczęciem kolejnego roku szkolnego, o czym m.in. skarżący zostali powiadomieni odrębnym pismem, w którym poinformowano ich o możliwości sprawdzenia aktualnej szeroko pojętej oferty edukacyjnej i możliwości realizacji obowiązku szkolnego w tej placówce przez cały okres wakacyjny. Jak ustalono, skarżący nie skorzystali z możliwości weryfikacji warunków panujących w SOSWN, ani nie kontaktowali się w przedmiotowej sprawie z Dyrektorem tej placówki, bądź z organem. Odnosząc się do zarzutu skarżących co do braku zatrudnienia przez SOSWN lekarza logopedy (przez co niemożliwa jest realizacja zaleceń pedagogicznych w tym zakresie), Burmistrz wskazał, że z treści pisma SOSWN wynika, że jednym z prowadzonych tam zajęć są zajęcia z logopedii. Organ nie podzielił stanowiska skarżących dotyczącego opinii pedagogicznej z 20 lipca 2020 r. co do ich córki, wskazując, że została sporządzona przez wychowawcę bezpośrednio zainteresowanego kontynuowaniem edukacji przez A. W. w tej placówce i jako taka nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji. Tym samym za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 7 i art. 11 k.p.a. Na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygnaturze II SA/Ke 629/21. Pełnomocnik skarżących poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy, polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego - A. W. do Ośrodka Rehabilitacyjno - Edukacyjnego "R. " w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r. w łącznej kwocie 1.620,00 zł. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1069/20). Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Tymczasem niewątpliwym jest, że A. W. w dniu 4 sierpnia 2020 r. ukończyła 24 lata. Stosownie więc do treści art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Zważywszy na fakt, że zgodnie z art. 94 ustawy rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku, to w przypadku córki skarżącej, której dotyczy orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, znajdował zastosowanie właśnie ostatnio przytoczony przepis. W tej sytuacji zatem organ, dokonując zaskarżonej czynności, naruszył także powyższe przepisy prawa materialnego - art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez jego zastosowanie oraz art. 39 ust. 4 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie. W konsekwencji - niezależnie od tego, że uzasadnienie wynikające z podjętej w dniu 6 sierpnia 2021 r. czynności ma charakter bardzo lakoniczny i nie odnosi się indywidualnie do osoby A. W., jej schorzeń i związanych z tym osobistych uwarunkowań - podejmując tę czynność, organ nie rozważył w ogóle przesłanek wynikających z art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, który, jak wykazano, znajdował w sprawie zastosowanie. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienia, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku. W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona czynność - wyrażona w piśmie organu z 6 sierpnia 2021 r., nie jest "klasyczną" a zarazem sformalizowaną – jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałby zastosowanie przepisy k.p.a. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów k.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy k.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż czynności tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 – dostępne CBOSA). Sumując, brak prawidłowego uzasadnienie aktu/czynności z zakresu administracji publicznej stanowiące jego integralną część nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam) jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a. Wnioskodawcy jako rodzice dziecka niepełnosprawnego mają prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania ich sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku. Niezależnie od braku rozpatrzenia sprawy w świetle treści i przesłanek art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, organ w niniejszym przypadku, co potwierdza także treść odpowiedzi na skargę, nie wziął pod uwagę i nie przeanalizował orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nr 166/19/20 z 5 sierpnia 2020 r., którym przecież dysponował, ponieważ zostało ono złożone wraz z pismem z 10 sierpnia 2020r. (dokumenty zawarte w aktach adm. sprawy tut. Sądu o sygnaturze II SA/Ke 629/21). W odpowiedzi na skargę wprost zaś podniesiono, że organ analizował wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr 228/15/16 z dnia 10 sierpnia 2016 r. Niezależnie od tego w aktach organu znajdowała się również opinia pedagogiczna z 20 lipca 2020 r., do której organ także nie odniósł się w treści zaskarżonej czynności. Próba odniesienia się do tego dokumentu, jak i w ogóle uzasadnienia podjętej czynności, dokonana w odpowiedzi na skargę, nie może konwalidować wcześniejszych uchybień. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe, zaś zgodnie z tym co wyżej podniesiono, organ powinien poczynić ustalenia istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku przed dokonaniem czynności i dać im wyraz w jej uzasadnieniu, by umożliwić sądowi kontrolę prawidłowości tej czynności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19). We wspomnianej odpowiedzi na skargę podniesiono, że "w treści korespondencji kierowanej do Skarżących wadliwie wskazano jako podstawę prawną art. 39 ust. 4 pkt 2 u.p.o.". Prawdopodobnie chodziło tu o wadliwe wskazanie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy. Niezależnie od tego w odpowiedzi na skargę organ stara się przekonać, że mimo przyjęcia wadliwej podstawy prawnej podjęta czynność była prawidłowa, ponieważ w ocenie organu SOSWN jest w stanie zrealizować zalecenia edukacyjne względem córki skarżących, a poza tym organ zapewnia wszystkim dzieciom niepełnosprawnym bezpłatny transport do SOSWN. Trzeba jednak podkreślić, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy zawiera zupełnie inne przesłanki materialnoprawne niż art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, a organ dokonując zaskarżonej czynności – co sam potwierdził - nie przeanalizował tych przesłanek w świetle zgromadzonego materiału, nie biorąc zresztą pod uwagę istotnych, zgromadzonych w sprawie dowodów, o których była mowa. Trzeba zauważyć, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy wymaga, aby gmina zapewniła dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim biorącym udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego im realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przepis ten nie formułuje warunku, aby bezpłatny transport dotyczył wyłącznie najbliższego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, w przeciwieństwie do obowiązku określonego w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy. Nie ma tutaj w ogóle mowy o tym, że ośrodek ma być "najbliższy", a jedynie o tym, że ma on "umożliwić" realizację danego obowiązku edukacyjnego. Oznacza to, iż wyboru ośrodka dokonują rodzice (opiekunowie prawni) ucznia niepełnosprawnego, a realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka dziecka z niepełnosprawnością sprzężoną nie jest uzależniona od odległości ośrodka do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy. Gmina nie może zatem odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego odpowiedniego, wybranego przez rodziców. Nie może również uwolnić się od tej powinności, zapewniając transport i opiekę do innego (oczywiście wybranego przez gminę) ośrodka tego samego rodzaju. Tak samo traktować należy alternatywny obowiązek refundacji kosztów dojazdu organizowanego przez zainteresowanych we własnym zakresie (por. M. Pilich [red.], "Prawo oświatowe. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2021, t. 3 do art. 39 ustawy; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2021 r., sygn. IV SA/Wr 64/21, wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. II SA/Po 853/20, wyrok WSA w Szczecinie z 21 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Sz 358/20). Nie ulega wątpliwości, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19). W niniejszym przypadku takiej oceny zabrakło, w związku z czym, przy stwierdzonym także naruszeniu prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku). Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie uprawnienia skarżących do zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do Ośrodka w S. (art. 146 § 2 p.p.s.a.), oceniając takie żądanie jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżących o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w S.. To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżących kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 240 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Sąd ustalił wysokość należnego skarżącym zwrotu kosztów wynagrodzenia reprezentującego ich pełnomocnika poniżej stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd znał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że jednocześnie wniesione zostało kilkanaście skarg - w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych do Ośrodka w S. i skargi te mają bardzo zbliżoną treść. Tym samym czynności pełnomocnika miały charakter powtarzalny, co odpowiednio pomniejszyło jego nakład pracy. Z tego względu wynagrodzenie przewidziane w rozporządzeniu zostało w tym przypadku zmniejszone o połowę. Nadto, Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że skarżący domagali się od organu zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły w konkretnie wskazanej kwocie, skoro organ odmówił zwrotu jakichkolwiek kosztów przewozu, a spór w tej sprawie dotyczył nie wysokości należnego skarżącym zwrotu, ale tego, czy co do zasady ten zwrot należy się skarżącym. jak również uznał, że wpis sądowy od skargi w tej sprawie jest stały i wynosi 200 zł, co w świetle art. 232 § 2 p.p.s.a. spowodowało orzeczenie w punkcie III wyroku o nakazie ściągnięcia brakującej części wpisu sądowego od organu - jako strony zobowiązanej do zwrotu kosztów postępowania wobec uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka skarżących za wskazany wyżej okres Burmistrz Miasta i Gminy weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd w analizowanej sprawie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności organ zastosuje prawidłową podstawę prawa materialnego celem rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu dziecka skarżących do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, uwzględniając przy tym indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym, a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.