II SA/Ke 833/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012r. sprawy ze skargi P.T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata M.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nie stwierdzającą u P. T. choroby zawodowej, tj. zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, wymienionej w poz. 25.5 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że po otrzymaniu od P. T. zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego ustalił przebieg pracy strony. Na podstawie oceny narażenia zawodowego dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. organ ustalił, że P. T. w latach 1975 – 2009 pracował z przerwami w różnych zakładach pracy na terenie W. i K., ale nie był narażony na działanie promieniowania podczerwonego oraz długofalowego nadfioletowego. Następnie organ uzyskał orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] o braku podstaw do rozpoznania u P. T. choroby zawodowej. Oceniając to orzeczenie organ II instancji zaakceptował pogląd WOMP , że wystarczającą podstawą do wydania w sprawie orzeczenia jest ocena narażenia zawodowego oraz ocena badań lekarskich przeprowadzonych w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym udokumentowanych w kartach informacyjnych leczenia szpitalnego. Z badań tych wynika bowiem, że rozpoznanie zaćmy u P. T. jest bezsporne. Ponieważ jest on ponadto po operacji usunięcia zaćmy, kierowanie go na ponowne badanie do jednostki orzeczniczej II stopnia nie wniesie nic nowego do sprawy. Ponieważ więc brak jest w sprawie pozytywnego dla P. T. orzeczenia lekarskiego, a ocena narażenia zawodowego nie wykazała w jego środowisku pracy czynnika szkodliwego, który mógłby się przyczynić do rozwoju choroby, nie można było wydać decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nierzetelnego sporządzenia ocen narażenia zawodowego związanego z pracą przy monitorach, organ II instancji stwierdził, że pracując przy monitorach P. T. nie był narażony na działanie promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, które mogłoby być przyczyną rozwoju zaćmy. Monitory ekranowe nie są bowiem źródłem promieniowania długofalowego nadfioletowego, a emitowane promieniowanie podczerwone nie stanowi zagrożenia dla życia ani zdrowia pracowników i jest tak słabe, że zazwyczaj nie można go zmierzyć aparaturą stosowaną na potrzeby bezpieczeństwa i higieny pracy. Typowymi źródłami promieniowania podczerwonego są bowiem otwory ścian pieców popielniczych, grzewczych, hartowniczych, ceramicznych lub szklarskich, roztopione metale lub szkło, lampowe promienniki podczerwieni, paleniska parowe, elektryczne, węglowe lub gazowe i tylko zatrudnieni na tych lub podobnych stanowiskach pracy są narażeni na ewentualny rozwój zaćmy. Skarżący nigdy natomiast nie pracował na takich stanowiskach pracy. W skardze na tę decyzję P. T. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ administracji. Decyzji zarzucił nie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn odmówienia wiarygodności argumentom skarżącego. W uzasadnieniu skargi P. T. stwierdził, że bezdyskusyjny jest fakt pogorszenia się jego wzroku, a następnie jego całkowita utrata w następstwie zaćmy obu soczewek, w okresie pracy związanej z ochroną strzeżonego obiektu, co wiązało się z ciągłą obserwacją po 8-12 godzin w dzień i w nocy monitorów typu LCD monitoringu przemysłowego. Powołał się też na swoje narażenie w okresie wcześniejszej pracy we W. "P.", kiedy to przez kilka miesięcy był zmuszony mimo woli obserwować wykonywane tam roboty polegające na spawaniu elektrycznym bądź gazowym, a wytwarzane promieniowanie świetlne przez łuk elektryczny bądź płomień z palnika spawalniczego powodowało u niego negatywny efekt podobny do doświadczanego w czasie pracy przy monitorach. Ponieważ podczas pobytu w szpitalu zauważył, że operowane tam na zaćmę osoby są od niego znacznie starsze, to uznał, że czynnikiem który spowodował u niego zaistnienie zaćmy była wieloletnia praca przy monitorach i jej znaczna intensyfikacja w okresie bezpośrednio poprzedzającym utratę wzroku. Skarżący powołał się na liczne publikacje, z którymi zetknął się w Internecie, gdzie opisano szczegółowo mechanizm powstawania zjawiska stresu oksydacyjnego w następstwie długotrwałej pracy przy monitorach, mogącego w konsekwencji doprowadzić do powstawania zaćmy i związanej z nią ślepoty. Skarżący podniósł, że organy inspekcji sanitarnej zamiast zająć się rzetelnym wyjaśnieniem sprawy ograniczyły się do działań pozornych bazując w swoich ustaleniach na mających ponad pół wieku informacjach dotyczących źródeł zaćmy u hutników bądź spawaczy i pomijając współczesne badania na temat przyczyn zaćmy soczewkowej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 235¹ kp, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105/09 poz. 869), decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 kp, tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132/02 poz. 1121). Z przytoczonych przepisów wynika, że jedną z koniecznych przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej jest istnienie narażenia zawodowego, czyli działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że jedyną w istocie przyczyną odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej było ustalenie, że P. T. nie był narażony zawodowo na czynniki mogące skutkować rozwojem zaćmy, tj. choroby zawodowej wymienionej w poz. 25.5 wykazu chorób zawodowych. Wprawdzie organ powołał się również na orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o braku podstaw do rozpoznania u P. T. choroby zawodowej, ale z treści tego orzeczenia wynika, że jedyną przyczyną niestwierdzenia przez tę jednostkę orzeczniczą I stopnia zgłoszonej choroby zawodowej, nie był fakt nierozpoznania u P. T. zaćmy o zawodowej etiologii, ale ustalenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego , że skarżący w żadnym miejscu pracy nie był narażony na czynniki mogące skutkować rozwojem zaćmy. Odmienne stanowisko w tej kwestii wyrażał natomiast w toku postępowania skarżący. Rozstrzygnięcie sprawy zależało więc od wyjaśnienia tej właśnie okoliczności, zwłaszcza że zasadniczy zarzut skargi dotyczył wadliwości i niekompletności ustaleń organu odnośnie narażenia zawodowego skarżącego na czynniki mogące skutkować rozwojem zaćmy. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia w/s chorób zawodowych, ocenę narażenia zawodowego przeprowadza: 1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; 2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3; 3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że ocenę narażenia zawodowego w trakcie procedury stwierdzania chorób zawodowych, przeprowadza się trzykrotnie tj.: - przy podejrzeniu choroby zawodowej - przez lekarza zgłaszającego podejrzenie, - w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - przez lekarza jednostki orzeczniczej, - w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2009 r., II SA/Bk 518/09. Lex 527056). Z naruszeniem przytoczonego przepisu § 6 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia w/s chorób zawodowych oraz przywołanej jego wykładni, dokonaną w sprawie ocenę narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, sporządził pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej D.B., o której nie wiadomo, czy była upoważniona do przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego w imieniu uprawnionego organu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego . Ponadto należy zauważyć, że wymieniony organ jest uprawniony do przeprowadzenia oceny, ale dopiero w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (§ 6 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia). W związku natomiast z podejrzeniem choroby zawodowej, tj. tak jak to przeprowadzono w niniejszej sprawie, oceny narażenia zawodowego dokonuje lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie. W toku natomiast ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia w/s chorób zawodowych, czyli między innymi w poradni chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy. Również wnioski podjęte przez organy inspekcji sanitarnej na podstawie przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego budzą poważne wątpliwości. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie poddał sporządzonej oceny krytycznej analizie. Organ ten przyjął bowiem, że skoro z oceny narażenia zawodowego (przy wykorzystaniu danych literaturowych) wynika, że P. T. nie był narażony na działanie promieniowania podczerwonego i długofalowego nadfioletowego, to jest to wystarczające do uzasadnienia przyjętej tezy o braku narażenia zawodowego na zgłoszoną chorobę zawodową. Brak więc w takim ustaleniu wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów organ przyjął, że monitory, przy których pracował skarżący nie emitują promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, które może być przyczyną zaćmy. Dopiero w adnotacji urzędowej z dnia [...] pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej D.B., jako uzupełnienie materiału dowodowego załączyła dane literaturowe – artykuły Centralnego Instytutu Ochrony Pracy dotyczące szkodliwości promieniowania, które wykorzystała przy sporządzaniu oceny narażenia zawodowego. Dołączone dane okazały się być wydrukami ze stron internetowych wspomnianego instytutu. P. T. odwołując się od decyzji organu I instancji powołał się na szereg wydruków pochodzących również z Internetu artykułów dotyczących niekorzystnego wpływu pracy przy monitorach na stan zdrowia człowieka, a zwłaszcza wzroku. Odnosząc się do takich zarzutów organ II instancji zaakceptował stanowisko organu I instancji co do braku narażenia skarżącego w czasie pracy przy monitorach na działanie promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, które mogłoby być przyczyną zaćmy. Nie powołując się na źródło swoich ustaleń, organ II instancji stwierdził, że monitory ekranowe nie są źródłem promieniowania długofalowego nadfioletowego, a emitowane promieniowanie podczerwone nie stanowi zagrożenia dla życia ani zdrowia pracowników i jest tak słabe, że zazwyczaj nie można go zmierzyć aparaturą stosowaną na potrzeby bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazał też na typowe źródła promieniowania podczerwonego stwierdzając, że skarżący nie miał z nimi do czynienia w czasie pracy zawodowej. Oceniając takie ustalenia należy zauważyć, że nie są one wystarczające. Organ II instancji nie wskazał, na podstawie jakich dowodów poczynił przesądzające dla sprawy ustalenie co do rodzaju i natężenia promieniowania emitowanego przez monitory ekranowe, w tym zwłaszcza takiego typu, przy jakich pracował skarżący. Z dołączonych do akt sprawy wydruków ze stron internetowych Centralnego Instytutu Ochrony Pracy nie da się dociec, czy przedstawione wywody stanowią konkluzję publikacji naukowej, czy też może pracy popularnonaukowej, bądź materiału promocyjnego lub reklamowego. Nie wiadomo też, kto jest autorem tego tekstu, kiedy został on opracowany, na podstawie jakich źródeł, bądź badań i w jakim celu. Aczkolwiek publikacje naukowe, zwłaszcza obrazujące aktualny stan wiedzy nauki na dany temat mogą co do zasady być dowodem w sprawie, gdyż mieszczą się w szerokim katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu administracyjnym przez art. 75 § 1 kpa, to jednak nie można przyjąć, aby mogły one zastąpić przewidziane przez prawo środki dowodowe służące wyjaśnieniu wątpliwych dla strony, a istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień, które wymagają wiadomości specjalnych. Gdy bowiem takie wiadomości są w sprawie wymagane, organ administracji może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa). W ocenie Sądu nie może być wątpliwości, że zagadnienie rodzaju i natężenia promieniowania emitowanego przez monitory ekranowe, a także jego szkodliwości dla zdrowia, wymaga wiadomości specjalnych. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy strona kwestionuje ustalenia organu wymagające wiadomości specjalnych i na potwierdzenie swoich wywodów powołuje publikacje internetowe, organ nie może poczynić istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń tylko na podstawie innych publikacji internetowych, nie odnosząc się w żaden sposób do materiałów powołanych przez stronę. Takie postępowanie nie czyni bowiem zadość wymogom, jakie wynikają z art. 7 i 77 § 1, a także art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym organ w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji ma obowiązek wskazać dowody na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Za wywiązanie się przez organy administracji z obowiązku poczynienia ustaleń w oparciu o opinię biegłego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, nie można było uznać uzyskania orzeczenia WOMP o braku podstaw do rozpoznania u P. T. choroby zawodowej – zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego. Choć bowiem orzeczenie takie jest dowodem, o jakim mowa w art. 84 § 1 kpa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., IV SA/Gl 229/10), to jednak jak to wyjaśniono wyżej, dowód ten nie dotyczył ustalenia, czy skarżący w którymkolwiek miejscu swej pracy zawodowej był narażony na czynniki mogące skutkować rozwojem zaćmy określonej w poz. 25.5 wykazu chorób zawodowych. Negatywne ustalenie w tym zakresie, zostało bowiem oparte przez WOMP wyłącznie na ocenie narażenia zawodowego sporządzonej przez organ. Dokonując natomiast tej oceny organ nie zasięgnął opinii biegłego celem ustalenia, czy monitory ekranowe, przy których pracował P. T., emitowały promieniowanie podczerwone lub długofalowe nadfioletowe, którego działanie mogło wywołać zaćmę. Organ naruszył w ten sposób przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność, jak i wskazane wyżej naruszenia przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c). w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ będzie pamiętał, jaki podmiot jest uprawniony do przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego na poszczególnych etapach postępowania, o czym stanowi § 6 ust. 3 rozporządzenia w/s chorób zawodowych. Z uwagi na ujawnienie się w sprawie wątpliwości, co do okoliczności faktycznych wymagających wiadomości specjalnych, organ I instancji przed podjęciem decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia, zwróci się do biegłego o wydanie opinii na wskazaną wyżej okoliczność. W oparciu o wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody organ podejmie decyzję co do istnienia, bądź nieistnienia u skarżącego zgłoszonej choroby zawodowej. Organ będzie przy tym pamiętał, że uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa ma obowiązek wskazania w uzasadnieniu swej decyzji dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ odniesie się w szczególności do twierdzeń i zarzutów skarżącego dotyczących rodzaju i natężenia promieniowania emitowanego, zdaniem skarżącego, przez urządzenia, przy których pracował. Organ będzie też pamiętał, że skoro strona powołuje się na inne jeszcze niż monitory przemysłowe domniemane źródła promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego (praca we W. w latach 70-tych), to konieczne staje się odniesienie się do takich twierdzeń strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a., § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c). oraz na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).