II SA/Ke 861/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] na czynność Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. znak:GK-II.6624.8.2016 Wójt Gminy [...] poinformował A. P., że podczas wykonywania aktualizacji numerów porządkowych na terenie gminy [...] działce o nr ewidencyjnym A w miejscowości Piestrzec pomyłkowo został przypisany wcześniej już istniejący nr porządkowy D. W związku z powyższym, prawidłowy numer porządkowy nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym A to C. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. skarżący wezwał Wójta Gminy [...] do zaprzestania naruszenia prawa. Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że zmiana numeru porządkowego nieruchomości była wynikiem ustaleń, iż na terenie miejscowości Piestrzec tożsamym numerem porządkowym oznaczone są dwie nieruchomości, to jest nieruchomość A. P. oraz [...] - co uzasadniało dokonanie zmiany dotychczasowej numeracji działki należącej do A. P. z nr D na Da. W dalszej części pisma Wójt Gminy [...] wskazał, iż w jego ocenie fakt, iż dwie zabudowane nieruchomości znajdujące się na terenie jednej miejscowości oznaczone były tożsamym numerem (nr D) stanowił wadę utrudniającą wykorzystanie dotychczasowej numeracji porządkowej budynków. Z uwagi na jednakowe numery nieruchomości istnieją problemy z doręczaniem korespondencji. Organ podkreślił, że [...] prowadzi na swojej działce działalność gospodarczą i pod ten adres kierowana jest korespondencja urzędowa. Niepewność co do aktualnego adresu skutkować może naruszeniem jego praw. Numeracja porządkowa nie spełnia wymogu ciągłości i uporządkowania w sposób zapewniający przestrzenną regularność numeracji, a także zawiera wady utrudniające jej prawidłowe wykorzystywanie. W związku z powyższym, zaistniała podstawa faktyczna oraz prawna dla dokonania zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. P. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu uzasadniającą dokonanie zmiany numeracji porządkowej. Wskazał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż nieruchomość [...] posiadała numer porządkowy Da. Powodowało to utrudnienia w odbiorze korespondencji dla prowadzącego w tym miejscu działalność gospodarczą. Prowadzenie działalności gospodarczej w żaden sposób nie powinno stanowić o pierwszeństwie zmiany numeru porządkowego. Podkreślił, że jego nieruchomość powstała w 1945 r., a nieruchomość [...] dopiero w latach dziewięćdziesiątych, a zatem numer ewidencyjny został jej nadany później. Skarżący powołał się na dokument ubezpieczenia obowiązkowego budynków i odpowiedzialności cywilnej rolników z dnia 26 września 1992 r. zawartego przez uprzedniego właściciela wraz z jego opłaceniem - na okoliczność utrwalenia korzystania z numeru porządkowego D oraz na akt notarialny darowizny nieruchomości znajdującej się na działce A w [...] - na okoliczność ciągłości posiadania nieruchomości oraz utrwalenia korzystania z numeru porządkowego D. Skarżący wskazał również, że pomiędzy nieruchomościami znajduje się budynek oznaczony numerem [...]. W ocenie skarżącego, działanie organu spowoduje jedynie przeniesienie na niego ewentualnych problemów z dostarczaniem korespondencji i nadal będzie utrudniać korzystanie ze znajdującej się we wsi numeracji. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu podczas zmiany numeru ewidencyjnego nieruchomości jest w pierwszej kolejności zapewnienie ciągłego i unikalnego zbioru numerów. Organ powinien zachować istniejącą numerację. Powstała później nieruchomość, w tym wypadku nieruchomość [...], powinna uzyskać pierwszy wolny numer zapewniały ciągłość numeracji z ewentualnym dodaniem pierwszej wolnej litery. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, podzielane w całości przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu lub zmianie, albo odmowie nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości, nie następuje w drodze decyzji, czy postanowienia, ale jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, Lex nr 447879, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, Lex nr 1149370, wyroki WSA w Lublinie: z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 441/09, z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 472/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1191/13 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądowoadministracyjna takich czynności dokonywana jest na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w sprawie niniejszej), skargę na akty inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. decyzje administracyjne i postanowienia lub na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnił powyższe wymogi do wniesienia skargi. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę dla podjęcia czynności nadawania i zmieniania numerów porządkowych dla nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 520 ze zm.), w szczególności rozdziału 8a zatytułowanego "Ewidencja miejscowości, ulic i adresów", a także rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012r., poz. 125). Stosownie do treści art. 47a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. W myśl art. 47a ust. 3 pkt 1 tej ustawy ewidencję miejscowości ulic i adresów zakłada się między innymi na podstawie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Z kolei zgodnie z art. 47a ust. 5 ustawy kompetencja do ustalania numerów porządkowych budynków przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Należy podkreślić, że przepisy wskazanej wyżej ustawy nie normują szczegółowych zasad, według których następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana. Szczegółowe reguły dotyczące nadawania numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiany ustalone zostały przepisami ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Rozporządzenie to określa zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizację i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępniania baz danych ewidencji oraz wzór wniosku o ustalenie numeru porządkowego budynku (§ 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) ustawy, ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu: 1) ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości; 2) ewidencję gruntów i budynków; 3) BDOT500; 4) BDOT10k); 5) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takich planów – decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 6) ortofotomapę cyfrową. Stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. Natomiast dla każdej wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość oraz dla każdego osiedla na obszarach miast, w których ulice i place nie posiadają nazw, tworzy się jeden ciągły zbiór numerów porządkowych, w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z różnych przyczyn wymienionych w tym przepisie, w tym między innymi, jeżeli istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie (§ 9 ust. 1 pkt 6). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postępowanie w sprawie zmiany numeracji porządkowej budynków nie jest klasycznym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, nie znajdują zatem do tego postępowania wprost zastosowania przepisy K.p.a., niemniej jednak postępowanie takie stanowi rodzaj postępowania administracyjnego, a więc zapewnione w nim powinny być podstawowe standardy takiego postępowania. Zatem do tego postępowania odpowiednie zastosowanie znaleźć powinna zasada wyrażona w art. 6 K.p.a. obligująca organ władczo rozstrzygający o prawach lub obowiązkach strony do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz również zasadą konstytucyjną, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości organ administracyjny obowiązany jest nie tylko wskazać stronie podstawę prawną swego działania, przedstawić stan faktyczny, ale przede wszystkim przekonująco uzasadnić konieczność zmiany (sprostowania) numeracji porządkowej nieruchomości z powołaniem się na materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie organ nie sprostał powyższym wymogom. Po pierwsze. W piśmie z dnia 18 lipca 2016r. organ nie wskazał podstawy prawnej dokonanej czynności "sprostowania numeracji porządkowej nieruchomości", nie przedstawił stanu faktycznego sprawy, ani nie uzasadnił szczegółowo swego stanowiska. Po drugie. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2016r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ wskazał, iż dwie zabudowane nieruchomości znajdujące się na terenie jednej miejscowości oznaczone były tożsamym numerem (nr D). Fakt ten stanowił wadę utrudniającą wykorzystanie dotychczasowej numeracji porządkowej budynków. Z uwagi na jednakowe numery nieruchomości istnieją problemy z doręczaniem korespondencji. [...] prowadzi na swojej działce działalność gospodarczą i pod ten adres kierowana jest korespondencja urzędowa. Niepewność co do aktualnego adresu skutkować może naruszeniem jego praw. W konsekwencji, zdaniem organu, numeracja porządkowa nie spełnia wymogu ciągłości i uporządkowania w sposób zapewniający przestrzenną regularność numeracji, a także zawiera wady utrudniające jej prawidłowe wykorzystywanie. W ocenie Sądu, ustaleń organu w powyższym zakresie nie sposób zweryfikować na podstawie nadesłanych akt administracyjnych. W szczególności materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie pozwala na zrewidowanie stanowiska organu, iż w sprawie niniejszej numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej prawidłowe wykorzystywanie. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych (łącznie 8 kart) poza pismem organu informującym skarżącego o sprostowaniu numeru porządkowego (k.1), pismem skarżącego zawierającym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k.5) oraz odpowiedzią organu na to pismo, brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na zweryfikowanie ustaleń poczynionych przez organ oraz ocenę stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia 18 lipca 2016r. (k.1). W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje zatem własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a temu służyłoby ustalanie określonych faktów. Sąd bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r. o sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, Nr 2, poz.31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r. o sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Sąd administracyjny jest więc sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Po trzecie. Szczegółowe wyjaśnienie swego stanowiska przez organ na etapie postępowania sądowego w złożonej odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie może prowadzić do naprawienia wadliwej czynności organu. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do istoty. Nie może zastępować organu w realizacji powierzonych mu zadań. Załatwienie sprawy administracyjnej należy do organu administracji publicznej, a nie do sądu administracyjnego. Rolą sądu jest kontrola i ocena działań organu z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Powyższe uchybienia przepisom prawa prowadzić musiały do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu. Stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy [...] nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ w przyszłości. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta Gminy [...] na podstawie art. 146 § 1 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.