II SA/Ke 869/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] wymierzającą D. K. karę pieniężną w wysokości 3.985,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. za samowolne umieszczenie punktu usługowego wypełniania druków wszelakich, w pasie drogowym [...], w dniu 14 lutego 2012 r. oraz w miesiącu sierpniu 2012 r. przez 16 dni, w miesiącu wrześniu 2012 r. przez 19 dni, w miesiącu październiku 2012 r. przez 18 dni i w miesiącu listopadzie 2012 r. przez 2 dni. Podstawą prawną przywołaną w decyzji były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a oraz art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ), zwanej dalej ustawą oraz § 5 pkt 1 lit b uchwały Nr XXX/553/2004 rady Miasta z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wydanie powyższej decyzji poprzedziły następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzja z dnia [...] po ponownym przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, Prezydent Miasta wymierzył D. K. karę pieniężną w wysokości 3.985,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę w dniu 21 września 2012 r. przeprowadzono kontrolę legalności zajęcia pasa drogowego [...]. Organ ustalił, ze w pasie drogowym umieszczono punkt usługowy (samochód osobowy marki R., w którym D. K. świadczy usługi wypełniania druków wszelakich) o wymiarach 4,20 m x 1,70 m, tj. o pow. 7,14 metra kwadratowego, bez zezwolenia. W toku dalszego postępowania organ wielokrotnie dokonywał kontroli zajęcia pasa drogowego sporządzając z kontroli protokoły. Dodatkowo organ uzyskał nagranie z monitoringu pochodzące z kamery zamontowanej na budynku I Urzędu Skarbowego, z którego wynika, że D. K. zajmował pas drogowy na prowadzenie działalności gospodarczej. Okoliczności powyższe potwierdzili również przesłuchani pracownicy I Urzędu Skarbowego. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł D. K. zarzucając, że przedmiotem postępowania był inny okres, tj. od 14 lutego 2012 r. do 25 kwietnia 2012 r., a obecnie organ pierwszej instancji rozszerzył zakres postępowania. Ponadto wskazał, że w piśmie z dnia 7 listopada 2011 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg poinformował go, że do osób prowadzących działalność usługową, nie zajmujących stałego miejsca w pasie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Podobne stanowisko Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wyraził w piśmie z dnia 27 sierpnia 2010 r., natomiast teraz mając na uwadze wytyczne Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej organ uznał, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dodatkowo skarżący podniósł, że samochód osobowy, który został uznany za punkt usługowy jest sprawny technicznie, służy do przemieszczania się po drogach, więc nie zajmuje pasa drogowego na wyłączność. Podkreślił, że parkuje w różnych miejscach tego pasa tak jak inni użytkownicy drogi, a ponadto podniósł, że nie stał samochodem w weekendy, ani też po godz. 16.30. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy powyższą decyzję przytoczyło treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych i wskazało, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budowa, przebudowa, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. A zgodnie z ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Organ wskazał, że zgodnie z ust. 3 cytowanego artykułu za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. A zgodnie z art. 40 ust. 12 za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż pismem z dnia 21 stycznia 2012 r. Naczelnik I Urzędu Skarbowego przesłał do Miejskiego Zarządu Dróg wyjaśnienie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z którego wynika, że samochód D. K. służy do prowadzenia w nim działalności gospodarczej i jest zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej i w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazuje, że organ pierwszej instancji w dniu 14 lutego 2012 r. przeprowadził kontrolę zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia punktu usługowego w pasie drogowym [...]i ustalono, że w pasie drogowym umieszczono punkt usługowy, tj. samochód marki R. należący do D. K. z napisami "PIT tu w tym aucie" i "Zwrot VAT za materiały budowlane". Powyższe okoliczności zdaniem organu świadczą, o wykonywanych usługach. W dniu 15 lutego 2012 r. organ ponownie przeprowadził kontrole a następnie zawiadomił o wszczęciu postępowania. W kolejnych dniach pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg przeprowadzali kontrole na okoliczność, których sporządzali notatki służbowe. W dniu 16 maja 2012 r. organ pierwszej instancji nałożył na D. K. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego od dnia 14 lutego 2012 r. do 25 kwietnia 2012 r. w kwocie 4.176,00 zł. W wyniku złożonego odwołania od w/w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 września 2012 r. uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało przedmiotowa sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po otrzymaniu powyższej decyzji, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 21 września 2012 r. i 24 września 2012 r. kontrolę zajęcia pasa drogowego, z których to czynności zostały sporządzone protokoły kontroli i dokumentację zdjęciowa. Następnie pismem z dnia 24 września 2012 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego od dnia 21 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, ze powyższym zawiadomieniem, w związku z ponownie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, rozszerzył zakres prowadzonego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wszczętego w dniu 14 lutego 2012 r. o okres, przez jaki toczyło się ponowne postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy wskazuje, że w toku dalszego postępowania organ pierwszej instancji dokonał szeregu kontroli sporządzając protokoły kontroli z tych czynności oraz dokumentację fotograficzna i zaznaczał lokalizację obiektu w pasie drogowym na mapie. Ponadto organ pierwszej instancji przesłuchał czterech świadków – pracowników I Urzędu Skarbowego na okoliczność zajmowania pasa drogowego [...] przez umieszczenie obiektu usługowego wypełniania druków przez D. K. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i udowodnił, że doszło do zajęcia pasa drogowego [...]na zasadzie wyłączności poprzez umieszczenie w nim obiektu usługowego tj. pojazdu marki R., należącego do D. K., w którym świadczył on usługi osobom trzecim, polegające na wypełnianiu różnych druków i dokumentów. Organ odwoławczy uznał, że D. K. zajmował pas drogowy w celu prowadzenia działalności usługowej, gospodarczej, a nie w celu zaparkowania pojazdu osobowego, albowiem nie zostawiał na parkingu pustego pojazdu, lecz stale w nim przebywał z zamiarem świadczenia usług osobom trzecim. Organ odwoławczy uznał, materiał dowodowy pozwalał jednoznacznie uznać, że we wskazanych przez organ pierwszej instancji okresach doszło do zajęcia pasa drogowego na zasadzie wyłączności bez zezwolenia przez D. K. a tym samym wymierzona kara pieniężna została wymierzona prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy Zdaniem organu odwoławczego, sposób wyliczenia kary pieniężnej został w pełni wyjaśniony. Skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia 2 sierpnia 2013r. wniósł D. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu: - naruszenie przepisów tj.: art. 6, 7, 9, 10, 77, 80, 107, 138 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, 2, 4, 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 5 pkt 1 litera b uchwały Rady Miejskiej z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych wna cele nie związane z budową, przebudowa, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Nadto skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do podniesionych przez niego zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, zakwestionował stanowisko organu, że doszło w niniejszej sprawie do zajęcia pasa drogowego na zasadzie wyłączności, ponownie zgłosił zarzuty, które zawarł o odwołaniu a w szczególności: zarzucił Prezydentowi Miasta w zakresie interpretacji przepisu powoływanie się na stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej w sytuacji gdy organ ten nie jest organem uprawnionym do oficjalnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych lub organem nadzoru orzeczniczego, który badałby legalność decyzji; pominięcie wcześniejszego stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg wyrażonego w pismach z dnia 7 listopada 2005 r. i 27 sierpnia 2010 r. zgodnie z którymi działanie skarżącego nie podlega pod ustawę o drogach publicznych; pominiecie faktu, że wykorzystywany przez skarżącego samochód jest zarejestrowany, w pełni sprawny, posiada wszelkie wymagane prawem, ważne badania techniczne: zastosowanie uproszczenia dowodowego, tj. ustalenie na podstawie jednego zdjęcia z danego dnia, z konkretnej chwili, że skarżący zajmował pas na zasadzie wyłączności przez cały czas w sytuacji gdy z tego miejsca korzystają również inne podmioty; ustalenia na podstawie wyrywkowych kontroli, że samochód skarżącego stał na [...], bez przerwy w dniach wskazanych w decyzji i skarżący cały czas w nim siedział i świadczył usługi; pominięcie wykładni przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych wskazanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 469/12. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póź. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzje organów obu instancji są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją ostateczną toczyło się w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawa prawną wydawanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kara pieniężna została wymierzona za zajmowanie pasa drogowego [...]na zasadzie wyłączności w celu świadczenia usług innym osobom w swym pojeździe, polegających na wypełnianiu różnych druków i dokumentów. W ocenie sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzenia takie są nieuprawnione, albowiem zdaniem sądu nie nastąpiło zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Należy mieć na uwadze ,iż w przedstawionym stanie faktycznym D. K. parkował swój samochód, który był sprawny technicznie zarejestrowany ubezpieczony a głównym przeznaczeniem przedmiotowego samochodu jest przemieszczanie się nim osób. Sąd oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji miał na uwadze pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. w sprawie I OSK 1408/05 zgodnie z którym każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów, musi być rozpatrywany indywidualnie. Rozważając, to czy w danym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego na zasadach wyłączności nie sposób jest zgodzić się że D. K. dokonywał takiego zajęcia pasa drogowego na zasadach wyłączności. Sąd stoi na stanowisku, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi zajęcia na prawach wyłączności w celach innych nią wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele prowadzonej działalności usługowej. Skład orzekający w pełni akceptuje poglądy wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 70/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 406/10 czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 469/12. Wprawdzie wyroki te dotyczyły przyczep zaparkowanych w pasie drogowym to jednak znajdują w pełni zastosowanie również w omawianym stanie faktycznym dotyczącym pojazdu. Przyjęcie przeciwnego stanowiska musiałoby prowadzić do wniosku, że każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym lub o możliwości prowadzenia usług i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim zaparkowany nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Taki wniosek nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również stanowisko organu pierwszej instancji, który dwukrotnie w pismach z dnia 7 listopada 2005 r. i 27 sierpnia 2010 r. skierowanych do D. K. zawarło stwierdzenie, że do prowadzących działalność usługową, nie zajmujących stałego miejsca w pasie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, tak więc działanie organu pierwszej instancji w świetle w/w pism jest nie uzasadnione i niezrozumiałe. Należy również , zwrócić uwagę, że w przedmiotowym pasie drogowym [...] jest umieszczone znak: zakazu postoju z dopuszczalnym czasem do 20 minut co powoduje nie możliwość zajęcia przedmiotowego pasa drogowego na prawach wyłączności tak jak w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Ewentualne przekroczenie wyżej wymienionego ograniczenia może powodować odpowiedzialność za nie przestrzeganie przepisów ustawy o ruchu drogowym a nie wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego. Pojęcie zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych nie może ograniczać się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem tym należy rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego w warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 346/09 ). Konkludując, należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji wymierzająca karę pieniężną jak również decyzja organu odwoławczego utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy faktycznej i prawnej, gdyż stan istniejący w pasie drogowym drogi publicznej [...] w dniach wskazanych w tych decyzjach nie stanowił zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Brak było zatem podstaw do wymierzenia kary pieniężnej. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a. Mając na uwadze, fakt że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji sąd nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w skardze. W toku ponownego postępowania organ administracji, stosując się do dyspozycji art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażonego w niniejszym wyroku.