II SA/Ke 879/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia 20 kwietnia 2017 r. znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz J. N. i C. M. nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...] (poprzednio ul. [...] ), oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce, obr. [...] , jako działka nr [...] o pow. 0,0046 ha, dla której Sąd Rejonowy w Kielcach prowadzi księgę wieczystą nr [...] . W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji podniósł, co następuje. Aktem notarialnym z dnia 6 maja 1949 r. Rep. nr 4 J. N. darował na rzecz Gminy Miasta Kielce parcelę nr [...] o pow. 2,0447 ha, wykonując warunek, pod jakim zatwierdzony został przez Zarząd Miejski w Kielcach podział stanowiącej jego własność nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , położonej w Kielcach przy ul. [...] i [...] . Projekt podziału nieruchomości o pow. 3,8985 ha na [...] parceli został przedstawiony na planie sytuacyjnym, sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J. G. i zatwierdzony przez Zarząd Miejski w Kielcach w dniu 6 kwietnia 1949 r. Na planie tym wskazano podstawę prawną dokonania podziału tj. art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948r. Nr 35 poz. 240 ze zm.) oraz obowiązki osoby dzielącej swoją nieruchomość, w tym obowiązek przekazania bezpłatnie na rzecz Gminy m. Kielce parceli nr [...] . Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2014 r. J. B., działający jako pełnomocnik J. N. i C. M. (I voto [...] ), będących spadkobiercami poprzedniego właściciela J. N., wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o zwrot części nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...] (poprzednio ul. W.), oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część parceli nr [...] (pomiędzy parcelą 7 i 8) o pow. 2,0447 ha, która to część o pow. 0,0046 ha obecnie stanowi działkę oznaczoną w ewidencji gruntów m. Kielce, obr. [...] , jako działka nr [...] , ujawnioną w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel wpisana jest Gmina Kielce. Następstwo prawne J. N. i C. M. (I voto [...]) po J. N. zostało wykazane na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Pragi z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I Ns [...]. Wojewoda Świętokrzyski przekazał w całości wniosek wraz z załącznikami do Prezydenta Miasta Kielce jako starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do jego załatwienia zgodnie z właściwością, który następnie - z uwagi na to, że nieruchomość stanowi własność Gminy Kielce - wyznaczył Starostę Pińczowskiego do przeprowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji po wszczęciu postępowania w dniu 8 grudnia 2014 r. przeprowadził, przy udziale stron postępowania, oględziny nieruchomości połączone z rozprawą, które wykazały, że objęta roszczeniem nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0046 ha, zajęta jest w części przez pawilon handlowy, a w pozostałej części przebiega przez nią ciąg pieszy utwardzony kostką brukową. Następnie po skompletowaniu akt Starosta Pińczowski uznał, że brak jest podstaw do zwrotu ww. nieruchomości, bowiem w akcie notarialnym z dnia 6 maja 1949 r. Rep. nr 4, którym J. N. darował na rzecz Gminy Miasta Kielce parcelę nr [...] , nie został określony cel, na który nieruchomość została przekazana, ani też nie została wskazana ustawa, na podstawie której dokonano podziału nieruchomości i przeniesienia własności, tak więc, w ocenie organu I instancji, obdarowany mógł nią dysponować według własnych potrzeb. Przy czym uwzględniając art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, organ l instancji stanął na stanowisku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż zlokalizowanie zespołu pawilonów, z których jeden częściowo znajduje się na działce nr [...] jest zgodne zarówno z przeznaczeniem wynikającym z obowiązujących na tym terenie w latach 1966-2003 planów zagospodarowania przestrzennego, jak i celami przyszłej polityki terenowej osiedla, o których mowa w art. 13 ww. ustawy. Wojewoda Świętokrzyski, rozpatrując odwołanie J. N. i C. M. od ww. decyzji organu I instancji oraz uwzględniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zważył, że instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136 - 1[...] ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl wskazanych przepisów zwrot nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Wyjątki od tej zasady, jak wyjaśnił organ odwoławczy, określa art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 216 ust. 2 tej ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu m.in. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o przepis art. 137 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. W świetle powyższego, jak wyjaśnił organ odwoławczy, podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie równoważnej w skutkach z wywłaszczeniem. Projekt podziału nieruchomości o pow. 3,8985 ha na [...] parceli został przedstawiony na planie sytuacyjnym, sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J. G. i zatwierdzony przez Zarząd Miejski w Kielcach w dniu 6 kwietnia 1949 r. Na planie tym wskazano podstawę prawną dokonania podziału tj. art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz obowiązki osoby dzielącej swoją nieruchomość, w tym obowiązek przekazania bezpłatnie na rzecz Gminy m. Kielce parceli nr [...] . Stąd organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, w ilości nie przekraczającej 20 % wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Przepis dopuszczał więc, zdaniem organu II instancji, przeznaczenie przejmowanej na własność Państwa nieruchomości zarówno pod ulice, place, drogi, jak i na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Pojęcie "przyszłej polityki terenowej osiedla" nie zostało w ustawie zdefiniowane, ale, zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, w pojęciu tym mieszczą się takie urządzenia infrastruktury osiedla, które będą służyć również jego mieszkańcom. Następnie organ odwoławczy wskazał, że najwcześniejszym z odnalezionych przez Prezydenta Miasta Kielce planów jest plan z 1966 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka znalazła się poza liniami rozgraniczającymi drogę - wówczas ul. Żytnią. Również plan sytuacyjny podziału nieruchomości z 1949 r. jak i kolejne mapy (nr [...] z 1962 r. i nr [...] z 1995 r.), a także kolejne plany ogólne zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w latach 1966-2003, potwierdzają, w ocenie organu II instancji, że część nieruchomości oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...] usytuowana była poza liniami rozgraniczającymi drogę międzydzielnicową - ul. Żytnią, a znalazła się w kompleksie terenów osiedlowych ograniczonym ulicami: Ż. (W.), N., K. i Ż. Biorąc pod uwagę, że w późniejszych planach zagospodarowania przestrzennego wnioskowana działka znalazła się poza liniami rozgraniczającymi ulicę Żytnią, organ odwoławczy przyjął, że celem jej nabycia były cele przyszłej polityki terenowej osiedla, które jakkolwiek określone bardzo ogólnie, obejmowały wszelkie urządzenia infrastruktury osiedla działającej na potrzeby jego mieszkańców. Mając na uwadze ukształtowane w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda Świętokrzyski przyjął, że zrealizowanie ciągu pieszego, a w późniejszym okresie - usytuowanie pawilonu handlowego, które są infrastrukturą osiedla, nie prowadzi do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, celu przyszłej polityki terenowej osiedla i nie jest zmianą celu wywłaszczenia. Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił także, że okalające pawilon handlowy chodniki są ciągami pieszymi prowadzącymi również do ul. P, jakkolwiek nie w linii prostej, natomiast pawilony handlowe, z których jeden częściowo usytuowany jest na działce nr [...] , służą zarówno mieszkańcom osiedla, jak i innym osobom korzystającym z sąsiadujących przystanków autobusowych, co jednak nie zmienia ich funkcji jako obiektu infrastruktury osiedla. Zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, gdyby nawet przyjąć, że plan sytuacyjny podziału nieruchomości z 1949 r. określa cel wywłaszczenia, to łącznik komunikujący ul. Ż. z ul. P. został zrealizowany, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej. W zasadzie tych łączników w tym obszarze w niewielkiej odległości od siebie jest nawet trzy, przy czym ich przebieg dostosowany jest do potrzeb mieszkańców z nich korzystających. Stąd organ podniósł, że zrealizowanie łącznika komunikacyjnego kilkanaście metrów dalej, ale również na przedmiotowej działce, nie jest zmianą celu wywłaszczenia, a co najwyżej jego modyfikacją, jednak nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że cel ten został zrealizowany. Odnosząc się do zarzutu strony, że na tym terenie ponad dwadzieścia lat od nabycia nieruchomości zaplanowano realizację osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", co było już zupełnie innym zamierzeniem inwestycyjnym, a więc innym celem wywłaszczenia, który również nie został zrealizowany, stosownie do decyzji Zarządu Miasta Kielce z dnia 10 maja 1995 r., na mocy której rozwiązano przysługujące ww. spółdzielni prawo użytkowania wieczystego m.in. do wnioskowanej działki, organ odwoławczy wyjaśnił, że odebranie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło nie z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia, ale - jak wynika to z uzasadnienia wniosku z dnia 25 stycznia 2014 r. - z powodu niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej oraz nieponoszenia przez spółdzielnię opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Organ odstąpił od poszukiwania tej decyzji, gdyż jak wyjaśnił, jej treść nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie kierujące się innymi przesłankami. Reasumując, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, cel przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, przyjmując, że były nim cele przyszłej polityki terenowej osiedla, został zrealizowany poprzez wykonanie na niej ciągu pieszego, a następnie usytuowanie w części tymczasowego pawilonu handlowego, co zostało ustalone na podstawie zawiadomienia Urzędu Miasta Kielce z dnia 12 listopada 1996 r. znak: [...] o oddaniu obiektu do użytkowania. Organ II instancji uznał więc, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie równorzędnej w skutkach z wywłaszczeniem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 (Dz.U. z 2014r. poz. 376) i podniósł, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie jedynie do takich stanów faktycznych, w których nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wojewoda Świętokrzyski uznał więc, że zasadnie organ I instancji odmówił zwrotu przedmiotowej działki, ale nie podzielił w pełni uzasadnienia podjętej przez organ l instancji decyzji, a w szczególności ustalenia, że w akcie notarialnym, którym J. N. odstąpił nieodpłatnie parcelę nr [...] na rzecz Państwa, nie został wskazany cel darowizny, ani też nie została wskazana przez notariusza ustawa, na podstawie której dokonano podziału nieruchomości, co skutkowało tym, że obdarowany mógł dysponować nieruchomością na dowolne cele. Celem nabycia na rzecz Państwa były, jak wyjaśnił organ II instancji, cele wskazane w ww. art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Ponadto Wojewoda Świętokrzyski uznał, że organ I instancji - prowadząc postępowanie - nie informował stron postępowania o niemożności jego zakończenia w ustawowych terminach, czym uchybił art 35 i art. 36 kpa, jednakże uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto organ II instancji zauważył, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 28 k.p.a., polegającego na wadliwym pominięciu dzierżawcy terenu działki nr [...] , który jest stroną postępowania zwrotowego, a nie brał w nim udziału. Jednakże z uwagi na charakter rozstrzygnięcia tj. odmowę zwrotu wnioskowanej działki, które to orzeczenie nie ma wpływu na dotychczasową sytuację prawną dzierżawcy, organ odwoławczy nie uchylił z tej przyczyny zaskarżonej decyzji Starosty Pińczowskiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. N. zaskarżył w całości powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierzetelne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, a także obrazę prawa materialnego tj. art. 139 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie, mimo zaistnienia przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, nie może być ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa, bowiem pozostaje to w sprzeczności z ustawą zasadniczą tj. art. 21 ust. , art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ II instancji mija się z prawdą, twierdząc, że plan sporządzony przez mierniczego przysięgłego J. G. zatwierdzony przez Zarząd Miejski dnia 6 kwietnia 1949 r. nie określa celu wywłaszczenia. Błędne jest także uznanie przez organ II instancji, że celem nabycia działki były cele przyszłej polityki terenowej osiedla, ponieważ wnioskowana działka znalazła się poza liniami rozgraniczającymi ulicę Ż. W ocenie strony, z treści planu podziału z 1949 r. jednoznacznie wynika, że wnioskowana do zwrotu działka miała stanowić część ulicy oznaczonej na tym planie nr [...] o pow. 2,0447 ha i w związku z tym nie mogła być przeznaczona pod przyszłą politykę terenową osiedla, o której mówi art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W zaskarżonej decyzji organ błędnie utożsamia tereny przeznaczone pod przyszłą politykę terenową osiedla jako pojęcie, w którym mieszczą się ulice w ramach osiedla. Gdyby tak było, ustawodawca nie dokonałby rozróżnienia tych pojęć w treści przepisu, która wskazuje, zdaniem skarżącego, jak należy konkretyzować cele uzasadniające przymusowe wyzbycie się własności, a cele takie powinny być interpretowane ściśle. Układ komunikacyjny planowanego osiedla wynika jednoznacznie z planu podziału i jest oczywistym, że projektowana ulica nie mogła służyć innym celom przyszłej polityki terenowej osiedla, ale tylko i wyłącznie komunikacji. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, ponieważ określenie ciągów komunikacyjnych w ramach całej dzielonej nieruchomości J. N. było warunkiem dokonania tego podziału. Powołanie się w odwołaniu przez stronę na mapę z 1962 r. miało na celu wskazanie, że w dacie sporządzania tej mapy ulica ta w części objętej wnioskiem o zwrot nadal pozostawała niezrealizowana. W niniejszej sprawie, w opinii skarżącego, osiedle zaprojektowano w tym miejscu dopiero w połowie lat 60 - tych (budownictwo mieszkaniowe Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] "). Pierwotny cel, na który odjęto własność w 1949 r. był inny, bowiem chodziło o doprowadzenie do podziału większej nieruchomości w taki sposób, aby można było ją w uporządkowany sposób zabudować w wyniku rozsprzedania wydzielonych działek, a w stosunku do wnioskowanej nieruchomości - urządzenie ulicy. To pod tym kątem należy rozpatrywać, zdaniem autora skargi, przesłanki zbędności, a nie przez pryzmat innej inwestycji, która została zaprojektowana niemal dwadzieścia lat po wywłaszczeniu, przy czym uwagi dotyczące zakazu przedwczesnego wywłaszczenia zawiera odwołanie od decyzji organu I instancji. Celu wywłaszczenia nie należy interpretować rozszerzająco. Ponadto wszelka dokumentacja dotycząca kolejnej inwestycji, jako projektowanej wiele lat po właściwym wywłaszczeniu, nie może mieć znaczenia w tej sprawie. Strona powołała się na konkretne wyroki sądów administracyjnych na poparcie powyższych twierdzeń. Jak zauważył skarżący, organ II instancji wykazuje także daleko idącą niekonsekwencję. Z jednej strony opiera swoje wywody na ocenie stanu faktycznego pod kątem realizacji i celu zaplanowanego na nieruchomości wiele lat po właściwym wywłaszczeniu, czyli "budownictwo mieszkaniowe spółdzielni "[...] ", z drugiej -całkowicie pomija i bagatelizuje fakt, że nawet ten cel nie został zrealizowany, co zostało potwierdzone decyzją Zarządu Miasta Kielce z dnia 10 maja 1995 r., na mocy której rozwiązano użytkowanie wieczyste przysługujące wówczas do wnioskowanej nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", a w toku postępowania jednoznacznie stwierdzono, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto skarżący zarzucił, że organ II instancji pominął również szereg uwag podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie odnosząc się do nich w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kiecach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga J. N. nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie zasadzał się przede wszystkim na ocenie, na jaki cel została nieodpłatnie przekazana w dniu 6 maja 1949 r. przez J. N. część parceli nr [...] położonej w Kielcach, stanowiąca obecnie działkę nr ewid. [...] i czy cel ten został zrealizowany. W myśl bowiem art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172). W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że – co było poza sporem – aktem notarialnym z dnia 6 maja 1949 r. J. N. darował na rzecz Gminy Miasta Kielce parcelę nr [...] , wykonując warunek, pod jakim zatwierdzony został przez Zarząd Miejski w Kielcach podział stanowiącej jego własność nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , położonej w Kielcach przy ul. Żytniej i Focha. Przy czym zarówno w tym akcie notarialnym jak i na planie sytuacyjnym - sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J. G. i przedstawiającym projekt podziału nieruchomości – powołano się na podstawę prawną dokonanego podziału nieruchomości wynikającą z ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948r. Nr 35 poz. 240 ze zm.), przy czym na planie sytuacyjnym wskazuje się wprost na art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 tej ustawy. Jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Uwzględniając powyższe, należy podzielić stanowisko organu II instancji, że cel, na który parcela nr [...] , a więc także przedmiotowa nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr ewid. [...] , została przekazana na własność Gminy Miasta Kielc zawiera się w dyspozycji przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Celem tym są cele użyteczności publicznej, jak również przyszła polityka terenowa osiedla. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że celem nieodpłatnego przeniesienia własności przez J. N.a przedmiotowej działki nr [...] był wyłącznie cel komunikacyjny, a polegający na urządzeniu ulicy na tej nieruchomości, gdyż nie potwierdzają tego dokumenty w postaci aktu notarialnego i planu sytuacyjnego J. G. w kontekście brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Z tych względów także celu przekazania ww. nieruchomości w 1949 r. nie można poszukiwać na mapie z 1962 r. z rejestrem pomiarowym nr [...]. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zasadnie także w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji uznał, że cel, na jaki została nieodpłatnie przekazana nieruchomość - stanowiąca część parceli nr [...] i objęta wnioskiem skarżącego z dnia 25 stycznia 2014 r. - został zrealizowany. Z akt sprawy (m.in. protokół oględzin z dnia 8 grudnia 2014 r.) wynika, że wnioskowana o zwrot działka nr ewid. [...] została częściowo zabudowana pawilonem handlowym, zaś pozostała jej część - utwardzona kostką brukową - stanowi ciąg pieszy. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy- w tym zawiadomienia Urzędu Miasta Kielce z dnia 12 listopada 1996 r. o oddaniu obiektów do użytkowania i dokumentacja poprzedzająca związana z ustaleniem inwestycji celu publicznego i udzieleniem pozwolenia na budowę, wskazuje, że pawilon handlowo-usługowy na przedmiotowej nieruchomości powstał przed listopadem 1996 r. w pobliżu osiedla - terenów z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r., I OSK 581/08, Lex nr 555628, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, Lex nr 383797, czy wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1537/09, 745074). Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej na cele użyteczności publicznej, a także na przyszłą politykę terenowa osiedla, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obejmuje zatem nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych i ciągów pieszych jako składających się na infrastrukturę osiedla. Okoliczność, że pawilon handlowy i jego otoczenie służy także osobom korzystającym z pobliskich przystanków autobusowych, nie dyskwalifikuje ustalenia, że nieruchomość została zagospodarowana na cel użyteczności publicznej, że znajdujący się na niej obiekt handlowy i ciąg pieszy służy mieszkańcom osiedla, które znajduje się w pobliżu, a zatem współtworzy infrastrukturę osiedlową. W opozycji do twierdzeń skargi podnieść należy, że zamieszczenie w art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli pojęć "dróg" i "przyszłej polityki terenowej osiedla" nie oznacza, iż nieruchomości te nie mogły zostać wykorzystane na cel urządzenia na nich ciągów pieszo-jezdnych w ramach osiedla. Podkreślenia wobec powyższego wymaga to, że Sąd nie podziela argumentacji skargi, iż z planu podziału z 1949 r. sporządzonego przez mierniczego J. G. wynikać ma to, że wnioskowana o zwrot nieruchomość stanowiąca część ulicy oznaczonej jako parcela nr [...] została przekazana wyłącznie w celu urządzenia na niej ciągu komunikacyjnego, albowiem cel ten określał art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli powołany w umowie darowizny i na planie. Na taki cel, wbrew zarzutom skargi, wskazał w decyzji organ odwoławczy, wyjaśniając także, że nie podziela w tym zakresie argumentacji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie pominięcia przez organ odwoławczy szeregu podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji uwag strony poprzez nieodniesienie się do nich w zaskarżonej decyzji, należy podnieść, że skarżący nie wskazał w treści skargi, jak również na rozprawie, do których konkretnie zarzutów, czy twierdzeń nie odniósł się Wojewoda Świętokrzyski. Jednakże analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ II instancji wszechstronnie przeanalizował zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i stanowisko odwołującego się. Ujawnione przez Wojewodę Świętokrzyskiego uchybienia procesowe w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, zasadnie ocenione jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy, dowodzą wnikliwej oceny całokształtu okoliczności sprawy przez ten organ w ramach postępowania drugoinstancyjnego. Również okoliczność, że – jak wskazuje skarżący - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " utraciła prawo użytkowania wieczystego m.in. do wnioskowanej działki w 1995 r., nie ma wpływu na ocenę, czy cel, na który przekazana została wnioskowana o zwrot nieruchomość został zrealizowany, skoro ostatecznie przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z treścią art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a realizacja tego celu nastąpiła przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc także przed dniem 22 września 2004 r. (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2004 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 639/14, Lex nr 19881[...] ). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zarówno w kontekście zarzutów skargi, jak i z urzędu, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 139 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tych przyczyn, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.