II SA/Ke 901/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr XLIV/44/2018 w przedmiocie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych miasta i gminy I. stwierdza nieważność § 33 i § 43 ust. 1 załączników od 1 do 17 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasadza od Gminy Daleszyce na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw, z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", Rada Miejska w Daleszycach podjęła uchwałę nr XLIV/44/2018 w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Miasta i Gminy Daleszyce. W § 1 uchwały stwierdzono, że uchwala się Statuty następujących jednostek pomocniczych Miasta i Gminy: 1) Borków, 2) Brzechów, 3) Cisów, 4) Danków-Wójtostwo, 5) Komórki, 6) Kranów, 7) Marzysz, 8) Mójcza, 9) Niestachów, 10) Niwy, 11) Sieraków, 12) Słopiec, 13) Smyków, 14) Suków, 15) Szczecno, 16) Trzemosna, 17) Widełki, stanowiące załączniki nr 1-17 do uchwały (dalej także jako "Statuty"). W § 4 ust. 2 Statutów uchwalono, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim i do głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. Zgodnie z § 14 załączników do uchwały prawo wybierania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przysługuje osobom stale zamieszkującym na obszarze Sołectwa, posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. § 33 Statutów otrzymał następującą treść: 1. Jeżeli w Sołectwie w wyborach na sołtysa został zarejestrowany tylko jeden kandydat, głosowania nie przeprowadza się, a za wybranego na Sołtysa uznaje się zarejestrowanego kandydata. 2. Jeżeli w Sołectwie w wyborach na członków Rady Sołeckiej zarejestrowana jest liczba kandydatów równa liczbie mandatów do obsadzenia w Radzie Sołeckiej lub od niej mniejsza, głosowania nie przeprowadza się, a za wybranych uznaje się zarejestrowanych kandydatów; pozostałe mandaty pozostają nie obsadzone. W razie, gdy w sytuacji opisanej w zdaniu poprzedzającym, w Radzie Sołeckiej pozostanie nieobsadzony przynajmniej jeden mandat, w terminie 30 dni zarządza się wybory uzupełniające. 3. Informację o nieprzeprowadzeniu wyborów lub obsadzeniu mandatów bez głosowania Gminna Komisja podaje do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia. 4. Wybory uzupełniające opisane w ust. 2 przeprowadza się na zebraniu wiejskim zwołanym przez Burmistrza na podstawie § 5 niniejszego Statutu przed upływem terminu określonego w ust. 2 zdanie drugie. Zebraniu temu przewodniczy Burmistrz lub upoważniona przez niego osoba. Zebranie wybiera komisję skrutacyjną, której zadaniem jest liczenie głosów i ustalenie wyniku głosowania. Członkowie komisji skrutacyjnej muszą spełniać wymogi określone w § ust. 2 niniejszego Statutu. Wybory członka Rady Sołeckiej odbywają się w głosowaniu tajnym spośród nieograniczonej liczby kandydatów spełniających wymagania określone w § 15 niniejszego Statutu. Stosownie do treści § 43 ust. 1 Statutów w przypadku niezgłoszenia kandydata na Sołtysa wyborów nie przeprowadza się, a Burmistrz od daty ogłoszenia wyborów wyznacza osobę pełniącą obowiązki Sołtysa na okres 6 miesięcy. Po upływie 5 miesięcy procedurę wyborów Sołtysa powtarza się. W przypadku niezgłoszenia kandydata na Sołtysa, Burmistrz wyznacza Sołtysa zarządzeniem do końca kadencji. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając ją w części dotyczącej w/w przepisów, tj. § 4 ust. 2, § 14 w zakresie części zdania po przecinku w brzmieniu "posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", § 33 i § 43 ust. 1 Statutów sołectw stanowiących załączniki 1-17 do uchwały. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do głosowania na zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego oraz art. 36 ust. 2 ustawy i samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu umocowania zawartego w ustawie poprzez regulowanie w uchwale niezgodnych z tym przepisem zasad wyboru na sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Mając to na uwadze wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2, § 14 w zakresie części zdania po przecinku, § 33 oraz § 43 ust. 1 statutów sołectw stanowiących załączniki 1-17 do uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru uzależnienie udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem głosowania, jednakże należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wynikające z art. 36 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Stosownie do tego przepisu ustawy sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectw uprawnionych do głosowania. Ustawodawca zatem jedynie w sprawach wyborczych eliminuje osoby nieuprawnione do głosowania. W ocenie organu nadzoru brak jest powodów, dla których osoby spoza kręgu uprawnionych do głosowania miałyby być pozbawione uczestnictwa w zebraniu wiejskim. Z powyższych względów zastrzeżenia budzi również treść § 14 statutów sołectw w zakresie słów: "posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej". W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego zapis § 33 i § 43 ust. 1 statutów sołectw stanowiących łączniki 1-17 do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, tj. art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie prawa polega na przekroczeniu umocowania zawartego w ustawie poprzez uregulowanie w uchwale niezgodnych z tym przepisem zasad wyboru na sołtysa oraz członków rady soleckiej. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem organu nadzoru, niedopuszczalny jest wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej w sposób inny niż poprzez przeprowadzenie wyborów, bowiem akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem rangi ustawowej. Ustawodawca przyznał radom gmin swobodę w kształtowaniu statutów jednostek pomocniczych, jednakże określił również zasady wyboru zawarte w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z zasadami zawartymi w powołanym przepisie sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu. Niedopuszczalne jest uregulowanie, w którym wyborów nie przeprowadza się, nawet w przypadku zgłoszenia się jednego kandydata lub zarejestrowania kandydatów w liczbie równej mandatom do obsadzenia w radzie sołeckiej. W konsekwencji powyższego niezgodny z prawem jest również zapis § 43 ust. 1 statutów sołectw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podniósł, że zapis zawarty w art 36 ust. 2 u.s.g. o treści "stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania" jest niedookreślony, stąd organ sprecyzował w § 4 ust. 2 oraz § 14 statutów sołectw, że stałymi mieszkańcami sołectwa uprawnionymi do głosowania są ci stali mieszkańcy sołectwa, którzy mają czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. Organ wskazał, że część doktryny przychyla się do poglądu, zgodnie z którym prawo głosowania na zebraniu wiejskim mają osoby posiadające czynne prawo wyborcze do rady miejskiej. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organami w sołectwie są zebranie wiejskie i sołtys. Z przepisów prawa nie wynika wprost, kto tworzy zebranie wiejskie. Jednak w doktrynie dominuje pogląd, że zebranie wiejskie określić należy jako zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie za zebranie wiejskie trzeba by uznać każde zgromadzenie mieszkańców wsi, także na imprezie sportowej, kulturalnej lub podczas uroczystości religijnej. Wiadomym jest, że aby brać udział w głosowaniu należy spełniać pewne kryteria: wieku (w dniu głosowania skończone 18 lat), zdolności do czynności prawnych itp. Zatem nie można przyjąć, że wszyscy stali mieszkańcy sołectwa bez względu na wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw wyborczych mogą brać udział w głosowaniu na zebraniach wiejskich, a tym bardziej w wyborach na sołtysa. Stąd też zasadnym jest sformułowanie w statucie doprecyzowujące, że aby brać udział w wyborach sołeckich należy spełniać pewne warunki. Inaczej można by wnioskować, że w głosowaniu mogą brać udział wszyscy stali mieszkańcy, a więc również np. ubezwłasnowolnieni. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 33 i 34 Statutów organ podniósł, że ustawodawca nie określił w ustawie o samorządzie gminnym, jak powinna wyglądać procedura wyboru sołtysa, gdy nie ma kandydata na sołtysa lub jest tylko jeden kandydat. Gdyby ustawodawca chciał uregulować tę procedurę, to zapisałby ją w ustawie. Skoro zaś tego nie uczynił, to rada miejska w statucie doprecyzowała tę kwestię i nie należy jej czynić zarzutu działania niezgodnego z prawem. Trudno bowiem wprost realizować art. 36 ust. 2 ustawy i wybrać sołtysa w głosowaniu tajnym, skoro nikt się nie zgłosił. Zatem twierdzenie organu nadzoru, że zapis statutu stanowi rażące naruszenie prawa jest nielogiczne, ogólne i nie poparte argumentami, bo skąd organ nadzoru czerpie przekonanie, że "niedopuszczalne jest uregulowanie, w którym wyborów nie przeprowadza się" itd. W ocenie organu skarga nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia, bowiem skarżący winien wskazać, który przepis został naruszony i poprzeć to odpowiednią argumentacją, czego nie można bezsprzecznie znaleźć w przedmiotowej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pierwszy z zarzutów podniesionych przez Wojewodę dotyczył uregulowania zawartego w § 4 ust. 2 Statutów, zgodnie z którym prawo do udziału w zebraniu wiejskim i do głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. Zdaniem skarżącego uzależnienie udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g., ograniczenie wynikające z art. 36 ust 2 tej ustawy (polegające na wyeliminowaniu osób nieuprawnionych do głosowania) dotyczy bowiem tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Po pierwsze trzeba zauważyć, że prawo udziału w zebraniu wiejskim w rozumieniu przepisów przedmiotowego statutu należy wiązać z prawem do podejmowania na nim rozstrzygnięć. Zebranie wiejskie zostało bowiem zdefiniowane w § 4 ust. 1 Statutów jako organ uchwałodawczy, co koresponduje z art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może, zdaniem Sądu, być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2456/13. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że: "nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Rozważając legalność przedmiotowego rozwiązania wprowadzonego do statutu sołectwa trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). W przepisach Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym został przez ustawodawcę precyzyjnie określony krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. (...) Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto, że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2). Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. W świetle prawa cywilnego ukończenie 18 lat życia oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 k.k.) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej. Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). Również w odniesieniu do zebrania wiejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki (zob. K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 196). Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich. Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej." W świetle powyższej argumentacji za niezasadny należało uznać zarzut Wojewody dotyczący przekroczenia kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez ograniczenie członkostwa w zebraniu wiejskim do stałych mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. Jeszcze raz należy podkreślić, że chodzi tu o udział w zebraniu wiejskim jako organie uchwałodawczym oraz o prawo do głosowania na tym zebraniu, o czym wprost stanowi kwestionowany zapis. Istotny jest tu też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał. Należy ponadto zauważyć, że w § 4 ust. 3 Statutów przewidziano, iż w zebraniu wiejskim mogą brać udział: radni, Burmistrz, przedstawiciele instytucji i przedsiębiorców działających na terenie sołectwa, a także inne zaproszone osoby. Wyraźnie odgraniczono zatem prawo do uczestniczenia w zebraniu (jako spotkaniu mieszkańców) bez prawa głosu. Za równie niezasadny należało uznać kolejny zarzut, dotyczący § 14 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom stale zamieszkującym na obszarze sołectwa, posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. Zdaniem Wojewody, odwołującego się w tym zakresie do argumentacji dotyczącej omówionego wyżej zarzutu, wątpliwości budzi powyższa regulacja w części po przecinku, a zatem ograniczająca prawo wybierania do osób posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej. Należy zauważyć, że art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Ustawodawca nie doprecyzował kogo należy uznać za uprawnionych do głosowania. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewidział delegację do uregulowania w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Trudno uznać za istotne naruszenie prawa odesłanie w Statutach w tym zakresie do zasad czynnego prawa wyborczego określonego jak w wyborach do Rady Miejskiej. Wypada w tym miejscu ponownie odwołać się do wywodów wynikających z w/w uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II OSK 2456/13, w zakresie – generalnie rzecz ujmując – ograniczeń w sprawowaniu władzy publicznej przez obywateli. Należy również zauważyć, że ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2018 r. poz. 754 ze zm.) nie obejmuje wprost swoim zakresem wyboru organów jednostek pomocniczych gminy. Konieczne jest jednak ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania według określonych zasad, czego wymaga art. 36 ust. 2 u.s.g. Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty dotyczące regulacji zawartych w § 33 oraz § 43 ust. 1 Statutów. Odnoszą się one do sytuacji gdy w wyborach na sołtysa został zarejestrowany wyłącznie jeden kandydat (wówczas wyborów – zgodnie z treścią Statutów – nie przeprowadza się, a za wybranego uznaje się zarejestrowanego kandydata), gdy nie zgłosił się żaden kandydat (wówczas wyborów nie przeprowadza się, a Burmistrz od daty ogłoszenia wyborów wyznacza osobę pełniącą obowiązki Sołtysa na okres 6 miesięcy, po czym ma miejsce dalsza procedura przewidziana w tym przepisie), a także gdy w wyborach na członków rady sołeckiej zarejestrowana jest liczba kandydatów równa liczbie mandatów do obsadzenia w tej radzie lub od niej mniejsza (wówczas głosowania nie przeprowadza się, a za wybranych uznaje się zarejestrowanych kandydatów; pozostałe mandaty pozostają nie obsadzone i w terminie 30 dni zarządza się wybory uzupełniające zgodnie z opisaną w przepisie procedurą). Tego rodzaju zapisy pozostają w sprzeczności z treścią art. 36 ust. 2 u.s.g., mającym charakter ius cogens. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 10 października 2018 r., sygn. II OSK 1936/18, "na gruncie Konstytucji i ustaw standardem jest obsadzenie organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym organów jednostek pomocniczych, na podstawie wyborów. Wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących, w określonej kadencji, władzę w imieniu lokalnej społeczności. Należy przy tym zaznaczyć, że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom (mieszkańcom), jak największe możliwości udziału w wyborach celem wyłonienia przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Prawodawca lokalny nie może więc ograniczać, w statucie będącym aktem prawa miejscowego, istoty prawa wyborczego, poprzez wykluczenie możliwości wyrażenia woli przez mieszkańców bezpośrednio w procesie wyborczym nawet w sytuacji zarejestrowania tylko jednego kandydata. (...) Głosowanie jest kluczowym aktem w procesie wyborczym. Chodzi bowiem o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przecież ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26). Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy. (...) Skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nakazuje obsadzanie funkcji sołtysa w trybie wyborów, w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, to niedopuszczalne jest przyjęcie w statucie sołectwa unormowania, że w przypadku zgłoszenia jednego kandydata i braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się". Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko, które odnieść należy również do pozostałych regulacji kwestionowanych w tym przypadku przez skarżącego, tj. w sytuacji niezgłoszenia żadnego kandydata w wyborach na sołtysa, jak i zgłoszenia w wyborach na członków rady sołeckiej liczby kandydatów równej liczbie mandatów do obsadzenia lub mniejszej (dotyczy to w konsekwencji również całej procedury uregulowanej na tę okoliczność w § 33 Statutów). Podkreślenia wymaga również, że brak jest delegacji ustawowej dla nadania w statucie jednostki pomocniczej – jak to uczyniono w § 43 ust. 1 Statutów – upoważnienia dla Burmistrza do wyznaczenia osoby pełniącej obowiązki sołtysa przez określony czas, a w konsekwencji także wyznaczenia sołtysa na cały (pozostały) okres kadencji. Upoważnienie takie pozostaje poza tym w sprzeczności z treścią art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa dokonuje się w drodze wyborów. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku, uznając skargę za częściowo uzasadnioną - w zakresie, o jakim była mowa wyżej, zaś w pozostałej części, tj. określonej zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie - oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.