II SA/Ke 904/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach z dnia 27 marca 2013 r. Nr XIV/52/2013 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku gmin postanawia odrzucić skargę. Uchwałą nr XIV/52/2013 z dnia 27 marca 2013 r., Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zmianami) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sandomierzu, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie, w § 1 uchwały, przyjęło regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W § 12 załącznika uchwalono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do: 1) zachowania środków ostrożności, a w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych, 2) trzymania zwierzęcia w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed samodzielnym wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz, 3) prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu, 4) przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy i w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach, 5) usuwania zanieczyszczeń, pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych; postanowienie to nie dotyczy osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, korzystających z pomocy psów asystujących. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, domagając się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 2, 3 i 4 Rozdziału VI załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Łoniowie z dnia 27 marca 2013 r. nr XIV/52/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, zarzucił rażące naruszenia prawa, a mianowicie § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. 2016.283) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w kwestionowanym przepisie zapisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W odpowiedzi na skargę Ekologiczny Związek Gmin Dorzecza Koprzywianki w Baćkowicach, wniósł o jej oddalenie (alternatywnie o odrzucenie). W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona uchwała była rozpatrywana 15 listopada 2017 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie sygn. akt II SA/Ke 704/17, ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie z 8 czerwca 2015 r. Z kolei 3 listopada 2015 r. Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki podjęło uchwałę nr VI/41/2015 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, którą uchyliło w całości zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Nowa uchwała weszła w życie 2 grudnia 2015 r., to jest po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Niniejsza skarga została natomiast wniesiona 30 września 2019 r., a zatem w dacie, gdy uchwała z dnia 27 marca 2013 r. już dawno nie obowiązywała. W tej sytuacji w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny, a także, że sąd ten zachowuje w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności. W piśmie procesowym z 10 stycznia 2020 r. skarżący Prokurator podtrzymał, że skargę wnosi na uchwałę Rady Gminy w Łoniowie, a jedynie skorygował, że domaga się stwierdzenia nieważności § 12 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 1 do tej uchwały, nie zaś ustępów 2, 3 i 4. Natomiast w piśmie procesowym z 15 stycznia 2020 r. skarżący, jako organ, którego uchwałę skarży, wskazał Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, nadal podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Natomiast stosownie do art. 58 § 1 tej samej ustawy sąd odrzuca skargę między innymi: 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Po pierwsze, kwestionowane przez Prokuratora przepisy § 12 pkt 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, były już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem (prawomocnym) z 15 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 704/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził ich nieważność. W tej sytuacji nie może budzić żadnych wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi brak było w tej części przedmiotu zaskarżenia. Niewątpliwie bowiem wyrok stwierdzający nieważność § 12 pkt 3 i 4 regulaminu spowodował wyeliminowanie tych przepisów ze skutkiem ex tunc, powodując brak substratu zaskarżenia. Niezależnie od tego, skoro § 12 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez Prokuratora (z tym, że w sprawie II SA/Ke 704/17 skarżącym był Prokurator Rejonowy w Staszowie, a w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Sandomierzu), zdaniem Sądu w sprawie – w odniesieniu do § 12 pkt 3 i 4 regulaminu - zachodzi także powaga rzeczy osądzonej. Jeśli natomiast chodzi o § 12 pkt 2 regulaminu, jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Ke 704/17 nie był on kwestionowany przez Prokuratora Rejonowego w Staszowie. Ponadto także treść uzasadnienie tego wyroku jak i wyroku w sprawie o sygn. II SA/Ke 592/15 (który częściowo został uchylony wyrokiem NSA z 27 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II OSK 2873/15) świadczą o tym, że § 12 pkt 2 regulaminu nie był przedmiotem kontroli sądowej. Dlatego też pomimo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, w myśl którego "sąd pierwszej instancji bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości" ( wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. II OSK 652/13 LEX nr 1559840), to w niniejszej sprawie, w odniesieniu do § 12 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Mimo tego, zdaniem Sądu, w tej części skarga także jest niedopuszczalna. Jak wynika z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 905/19, z których przeprowadzono dowód, uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie utraciła swoją moc, stosownie do § 2 uchwały Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 3 listopada 2015 r. nr VI/41/2015, z dniem 1 stycznia 2016 r. (uchwała opublikowana 18 listopada 2015 r. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego pod poz. 3281, a zgodnie z jej § 3 wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r.). Jak wynika z pisma Prokuratora z 10 stycznia 2020 r. (k. 28-29), na podstawie § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały, (a raczej należałoby wskazać, że załącznika do tej uchwały), zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do trzymania zwierzęcia w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed samodzielnym wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz, nie ukarano żadnej osoby fizycznej. Z kolei stosownie do art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 821), karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu. Tak więc, stosownie do powyższej regulacji, nie jest możliwe ukaranie kogokolwiek na podstawie § 12 pkt 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku uchwalonego uchwałą z 27 marca 2013 r. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że kwestionowany § 12 pkt 2 tego regulaminu ani nie został zastosowany przed utratą mocy ani też nie może mieć zastosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy wynikającą z wejścia w życie nowego regulaminu, to jest uchwały z 3 listopada 2015 r. Tak więc przepis ten nie wywołał w przeszłości i nie może wywołać w przyszłości żadnych skutków prawnych. Jak wskazał Trybunału Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94: "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18 i Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994 r. Nr 86, poz. 397), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę." Stosując wykładnię "a contrario" w stosunku do powyższej uchwały należy dojść do wniosku, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, która utraciła moc w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą materię, i która nie wywołała i nie może już na przeszłość wywołać żadnych skutków prawnych, nie może być przedmiotem skutecznego zaskarżenia z uwagi na brak substratu zaskarżenia. Zasadą bowiem jest, że aby skutecznie zaskarżyć jakiś akt prawny musi on pozostawać w obrocie prawnym w chwili wnoszenia skargi oraz w chwili orzekania przez sąd. Wyjątki od tej ogólnej zasady dotyczą aktów podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności stanowiących akt prawa miejscowego, jednakże, jak już wyżej wskazano, w przypadku uchylenia takiego aktu może on być nadal przedmiotem sądowej kontroli, gdy wywołał w przeszłości skutki lub gdy takie skutki może jeszcze wywołać w przyszłości. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego też wniesiona skarga w całości podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a w odniesieniu do skargi w części, w jakiej zawarte jest w niej żądanie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, także na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.