II SA/Ke 914/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 18 marca 2021 r. nr XXXIV/308/21 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 zdanie pierwsze i drugie, § 17 ust. 1 oraz § 20 zdanie drugie; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 18 marca 2021 r. Rada Miejska w Jędrzejowie, działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 i 1378), dalej jako "u.s.g.", w zw. z art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638, 1378), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr XXXIV/308/21 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Jędrzejów w 2021 roku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zaskarżając w części ww. uchwałę i podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, a to: 1. art. 11a ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 11a ust. 4 u.o.z. polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w § 3 uchwały konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 2. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim w § 17 ust. 1 wskazano, iż odławianiu podlegają zwierzęta domowe z pominięciem zwierząt gospodarskich i charakteru ich wyłapywania, podczas gdy z treści przepisu jednoznacznie wynika, że program odnosi się do odławiania bezdomnych zwierząt, przez które rozumie się zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt. 16 u.o.z. zarówno zwierzęta domowe, jak i gospodarskie, przez co nie wyczerpano delegacji ustawowej; 3. art. 4 pkt 16 u.o.z. polegające na częściowym powtórzeniu w § 17 ust. 1 regulacji ustawowej w zakresie definicji bezdomnych zwierząt oraz nieuprawnionym uzupełnieniu definicji o zwrot "w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwa ludzi"; 4. art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie w jakim w § 8 uchwały wskazano, iż ograniczenie niekontrolowanego rozrodu zwierząt domowych wskazanych w § 6 pkt 5 będzie realizowane w formie dofinansowania w postaci bonów w wysokości 100 złotych na wykonanie zabiegu sterylizacji lub kastracji, zaś pozostałe koszty ponosi właściciel zwierzęcia, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione obciążenie właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami realizacji przyjętego programu w sytuacji, gdy przepis art. 11 a ust. 5 u.o.z. stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 3 w zw. § 20, § 8 ust. 1, § 17 ust. 1 przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że program, o jakim mowa w zaskarżonej uchwale, winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, jak i konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań. Jak wskazuje się w orzecznictwie, program ma charakter wykonawczy, który nie jest zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane oraz konkretne czynności jakie mają zostać przeprowadzone przez ww. dla realizacji celów programu. Poza tym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała Rady Miejskiej nie może regulować ponownie tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a tym bardziej dokonywać takiej modyfikacji treści ustawy, która zmienia zakres obowiązywania danej normy. Taka uchwała narusza bowiem prawo w sposób istotny i jako taka pozostaje nieważna. Zawsze tego typu powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak i dezinformujące. Uchwała organu stanowiącego gminy nie powinna powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Zdaniem Prokuratora nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które ma charakter istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że § 3 uchwały zawiera słowniczek podmiotów, które występują w uchwale. W tym paragrafie w pkt. 5 stwierdzono, że ilekroć w uchwale jest mowa o: "Zakładzie Usług Komunalnych, należy przez to rozumieć Zakład Usług Komunalnych w Jędrzejowie, ul. Reymonta 21, 28-300 Jędrzejów". Do tego podmiotu uchwałodawca odwołuje się w § 20, w którym stwierdza: "Bezdomne zwierzęta gospodarskie, przewożone są do gospodarstwa rolnego, o którym mowa w Rozdziale 1 §3 ust. 5 programu". Ustawodawca w ustawie nie określił, co rozumie pod pojęciem gospodarstwa rolnego. Jeżeli gminna jednostka organizacyjna – Zakład Usług Komunalnych – ma techniczne możliwości zajmowania się bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi to nie ma przeszkód prawnych aby bezdomne zwierzęta gospodarskie były do tego Zakładu przewożone i taki zapis zasadnie Rada Miejska w uchwale umieściła. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 8 ust. 1 uchwały organ zwrócił uwagę, że brzmi on następująco: "Właściciel chcący poddać sterylizacji lub kastracji posiadane zwierzę, składa wniosek wraz z oświadczeniem do Burmistrza Miasta Jędrzejowa potwierdzający stałe zamieszkanie na terenie gminy Jędrzejów". W tej sytuacji trudno podzielić pogląd skarżącego, że zapis ten jest niezgodny z uchwałą. Dopiero z uzasadnienia skargi można wyciągnąć wniosek, że skarżący naruszenie prawa dostrzega w zapisie zawartym w § 8 uchwały zdanie drugie w brzmieniu: "Pozostałe koszty ponosi właściciel zwierzęcia". Taki zapis uchwały nie narusza zapisów ustawy. Zapis w uchwale, że pozostałe koszty ponosi właściciel zwierzęcia dotyczy wyłącznie innych kosztów jakie może ponieść właściciel nie związanych z zabiegiem sterylizacji i kastracji psów i kotów (np. koszty pooperacyjne, dodatkowe usługi weterynaryjne). Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 17 ust. 1 uchwały organ podniósł, że pojęcie zwierząt gospodarskich zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy. Natomiast art. 4 pkt 16 ustawy określa pojęcie "zwierząt bezdomnych". Rozdział 5 uchwały został zatytułowany "Odławianie bezdomnych zwierząt", a więc także zwierząt gospodarskich. Ponadto uchwałodawcy stosują powtarzanie niektórych zapisów ustawowych dla większej czytelności zapisów uchwały. Mieszkańcy gminy mają prawo oczekiwać od lokalnego uchwałodawcy aby przy konstruowaniu uchwał zapisy były jasne, czytelne i zrozumiałe, bez potrzeby sięgania po zapisy ustawowe. Istotnym jest natomiast aby zapisy ustawowe zawarte w uchwale nie były modyfikowane. Sytuacja taka w przedmiotowej uchwale nie ma miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Zgodzić się należy z Prokuratorem co do tego, że nie można uznać za wyczerpujące delegację ustawową przewidzianą w art. 11 ust. 2 pkt 7 unormowanie, zgodnie z którym (§ 20 zd. 2 uchwały) bezdomne zwierzęta gospodarskie przewożone są do gospodarstwa rolnego, o którym mowa w Rozdziale 1 § 3 ust. 5 programu, podczas gdy w tym ostatnim przepisie wskazano na Zakład Usług Komunalnych, przez który – zgodnie z tą regulacją – należy rozumieć Zakład Usług Komunalnych w Jędrzejowie, ul. Reymonta 21, 28-300 Jędrzejów. W ocenie Sądu nieprzypadkowo w art. 11 ust. 2 pkt 7 ustawodawca wskazuje właśnie na gospodarstwo rolne w kontekście zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rodzaj tych zwierząt (definicja z art. 4 pkt 18 odsyła tutaj do zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich) determinuje rodzaj miejsca, do jakiego takie – bezdomne – zwierzęta mają trafiać. Nie może to być zatem jakiekolwiek miejsce wskazane przez lokalnego uchwałodawcę, ale mające charakter gospodarstwa rolnego. Jakkolwiek w samej u.o.z. nie przewidziano definicji takiego gospodarstwa, to nie sposób uznać, by do jego cech w jakikolwiek sposób nawiązywał wskazany w § 3 pkt 5 uchwały Zakład Usług Komunalnych. Według informacji zawartej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Jędrzejowie (www.umjedrzejow.pl/pl/z_urzedu/jednostki_organizacyjne/art.7.html) zakres działania ww. Zakładu obejmuje: administrację komunalnymi zasobami mieszkaniowymi, oczyszczanie miasta poprzez zamiatanie ulic, chodników i placów, wywóz śmieci, utrzymywanie parków i innych terenów zielonych, świadczenie na rzecz organu założycielskiego i ludności robót remontowych, budowlanych, usług transportowych i innych stosownie do możliwości Zakładu, a także prowadzenie usług w zakresie szaletów miejskich. Nie sposób uznać, by tak określony zakres zadań miał cokolwiek wspólnego z istotą gospodarstwa rolnego. Ani w odpowiedzi na skargę ani tym bardziej w samej uchwale nie sprecyzowano zaś w jaki sposób Zakład Usług Komunalnych ma zapewnić "techniczne możliwości" zajmowania się bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi. Co do zasady zatem zarzut opisany w punkcie 1. skargi zasługiwał na uwzględnienie, jakkolwiek Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisu zawartego w § 20 zd. 2 uchwały, w którym wskazano (poprzez odesłanie) na Zakład Usług Komunalnych jako spełniający rolę gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 pkt 7 u.o.z. Natomiast Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie obejmującym wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały (choćby "w związku" z § 20), przepis ten ma bowiem charakter ogólny. Dotyczy to również § 3 pkt 5, zawierającego definicję Zakładu Usług Komunalnych, znajdującej odniesienie także w innych niż tylko § 20 zd. 2 zapisach uchwały. Jeśli chodzi o kwestionowany w skardze § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zarzuty podniesione wobec niego w punktach 2 i 3 skargi powodowały w ocenie Sądu konieczność stwierdzenia jego nieważności. Nie tylko bowiem ograniczono jego treść wyłącznie do zwierząt domowych – w sytuacji gdy w § 11 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 16 u.o.z. mowa jest o odławianiu bezdomnych zwierząt, a więc zarówno zwierząt domowych, jak i gospodarskich, ale w dalszej części tego przepisu powtórzono definicję bezdomnych zwierząt zawartą w art. 4 pkt 16 u.o.z. z jej istotną modyfikacją (dodanie nieznanych ustawie zwrotów "pozostawione bez opieki", "a w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi", pominięcie słowa "trwale"). Jak wyżej podniesiono, modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu narusza porządek prawny, a jest dopuszczalne tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Z tego względu zatem należało wyeliminować z treści uchwały powyższy zapis. Skarga okazała się zasadna również w zakresie zarzutu zawartego w jej punkcie 4. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę z treści tej skargi jasno wynika jaką część przepisu i dlaczego skarżący kwestionuje. Należy przy tym zwrócić uwagę na sposób redakcji § 8 uchwały, gdzie dwa pierwsze zdania nie zostały ujęte w odrębnym ustępie, następnie zaś pominięto ustęp 2. Niemniej jednak rację ma Prokurator twierdząc, że zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. koszty realizacji programu ponosi gmina, zaś z § 8 zd. 1 i 2 uchwały wynika, że ograniczenie niekontrolowanego rozrodu zwierząt domowych będzie realizowane w formie dofinansowania, tj. bonów w wysokości 100 zł na wykonanie zabiegu sterylizacji lub kastracji, zaś pozostałe koszty ponosi właściciel zwierzęcia. Taki sposób uregulowania tego zagadnienia nie pozwala w ocenie Sądu przyjąć – jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę – że owe pozostałe koszty to wyłącznie koszty niezwiązane z zabiegiem sterylizacji i kastracji. Brak bowiem wystarczających podstaw by uznać, że koszt sterylizacji lub kastracji jest stały i zawsze wynosi 100 zł, a w konsekwencji by "pozostałe koszty" nie miały związku ze sterylizacją lub kastracją. Brak doprecyzowania tego pojęcia w uchwale nie pozwala na przyjęcie w sposób jednoznaczny interpretacji zaprezentowanej przez organ. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 zdaniem pierwsze i drugie, § 17 ust. 1 oraz § 20 zdanie drugie, natomiast oddalił skargę w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a.