II SA/Ke 952/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Gnojno z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr XIX/178/21 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 952/21 Uzasadnienie Rada Gminy Gnojno podjęła w dniu 16 kwietnia 2021 r., uchwałę nr XIX/178/21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gnojno na rok 2021. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn.zm.), dalej jako u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638), dalej jako u.o.z. W § 13 ust. 1 załącznika do ww. uchwały określono, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie gminy w kwocie 10.500 zł, w tym na: 1) odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, sterylizację albo kastrację w schronisku – 7.100,00 zł; 2) dokarmianie kotów wolno żyjących – 100,00 zł; 3) całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 2.800,00 zł; 4) zapewnienie miejsca i opieki dla zwierząt bezdomnych umieszczonych na określony czas we wskazanym gospodarstwie rolnym – 500,00 zł. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Busku-Zdroju, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa, a to art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nie ujęciu w finansowaniu Programu kosztów usypiania ślepych miotów, kosztów opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz kosztów poszukiwania nowych właścicieli odłowionych zwierząt – co przewiduje jako cele programu § 4 pkt 2 , 4 i 5 załącznika uchwały – Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gnojno na rok 2021 . W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. Program o którym mowa w ust. 1 ustawy zawiera wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W przedmiotowej sprawie Gmina Gnojno wskazała środki finansowe na realizację Programu, jednakże nie odzwierciedlają one wszystkich jego celów. Zapewnienie finansowania jedynie części zadań Programu powoduje, w ocenie Prokuratora, konieczność kwestionowania całego aktu prawa miejscowego, gdyż taki charakter posiada zaskarżona uchwała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Gnojno z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr XIX/178/21 w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych;, Dz.U. z 2019 poz. 2167). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa, a to art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Gnojno nr XIX/178/21 podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z., stanowiącego, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program ten może również obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta – ust. 6). W ust. 7 i 8 wymieniono podmioty opiniujące projekt programu oraz skutki niewydania opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu. Skarżący zarzuca, że w § 13 załącznika do uchwały określono kwotę środków finansowych na realizację Programu, jakie zabezpieczono w budżecie Gminy Gnojno, podając szczegółowo wskazane cele, jednakże nie odzwierciedlają one wszystkich celów Programu. Z taką argumentacją należy się zgodzić. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Taka konstrukcja wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalonego przez organ gminy Programu obu wymienionych w tym przepisie elementów tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Jak podkreśla się w orzecznictwie przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowane na osiągnięcie celów programu. W odniesieniu do regulacji art. 11a ust. 5 u.o.z. prawodawca lokalny ma obowiązek wskazania co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania objęte programem i określenia jak one będą rozdysponowane. W kontrolowanej uchwale w § 13 ust. 1 załącznika ustalono wysokość środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu z jednoczesnym wskazaniem ich konkretnego przeznaczenia. Cele te zostały wymienione enumeratywnie w pkt 1 – 7 § 4 załącznika do uchwały i obejmują pełny zakres programu określony w art. 11a u.o.z. Jak słusznie podniesiono w skardze, w odniesieniu do celów wymienionych w pkt 2 § 4 (opieka nad wolno żyjącymi kotami), pkt 4 § 4 (dokonywanie w uzasadnionych przypadkach usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych), pkt 5 § 4 (poszukiwanie nowych właścicieli dla odłowionych zwierząt) - nie przewidziano środków finansowych. Zdaniem Sądu, analiza całości regulacji z § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, a w szczególności pominięcie niektórych z obligatoryjnych zadań gminy wynikających z ustawy o ochronie zwierząt oraz brak w tym zakresie przewidzianego w tej ustawie wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na ich realizację, stanowi o istotnej wadliwości powołanego wyżej zapisu. Rada Gminy Gnojno nie zrealizowała bowiem w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego w granicach wyznaczonych treścią art. 11a u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym celem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że Program nie jest fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Brak w zapisie § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wszystkich przewidzianych w art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. obligatoryjnych elementów oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji prowadzić musi do jego wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.