II SA/Ke 973/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 12 grudnia 2012 r. Nr XXXI/157/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 12 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości"; II. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą z dnia 12 grudnia 2012 r., nr XXXI/157/2012, powołując w podstawie prawnej art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju, Rada Miejska w Działoszycach w § 1 uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Działoszyce, stanowiący załącznik do uchwały. Zgodnie z § 12 pkt 1 tego załącznika właściciele nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, są zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz likwidacji śliskości z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby. Z kolei stosownie do § 28 ust. 1 pkt 4, do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: zwierzęta mogące zagrażać osobom obcym, poza obejście posesji lub lokal mieszkalny mogą być wyprowadzane tylko po wyposażeniu tych zwierząt w zabezpieczenia (łańcuch, smycze, kagańce lub inne), uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności załącznika do niej, w części obejmującej § 12 pkt 1 (skarżący mylnie określił, że jest to ust. 1) oraz § 28 ust. 1 pkt 4, wywiódł Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając istotne naruszenie art. 7 Konstytucji PR, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 1c i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez: 1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 12 pkt 1 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wprowadzenie zapisu, że właściciele nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, są zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz likwidacji śliskości z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby, w sytuacji gdy w treści regulaminu można zawrzeć jedynie regulacje dotyczące nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy; 2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i umieszczenie w § 28 ust. 1 pkt 4 zapisów naruszających art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że na podstawie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada Gminy w Działoszycach nie była upoważniona do określenia w Regulaminie obowiązków względem wszystkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" bez uściślenia, że dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 13 powyższej ustawy stanowi, że regulamin określa wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Prokurator wskazał, że wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków, niekiedy nadmiernie mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Zdaniem Prokuratora, wprowadzając zaskarżony zapis, organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie praw zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a także art. 78 kodeksu wykroczeń oraz modyfikację art. 108 kodeksu wykroczeń. Organ, mimo wezwania, nie złożył odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zmianami), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała (jej część), podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej określanej w skrócie ustawą. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zawarta w art. 4 ustawy delegacja do uchwalenia, stanowiącego akt prawa miejscowego, regulaminu, obejmuje tylko uprawnienie rady gminy do określenia obowiązków właścicieli nieruchomości w odniesieniu do ich nieruchomości, nie zaś do innych nieruchomości, których nie są właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tymczasem w zaskarżonym § 12 pkt 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu itd. również z chodników przylegających bezpośredni do nieruchomości, a więc chodników, których nie są właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości nie ma więc oparcia w zawartej w art. 4 ustawy delegacji, co już samo w sobie musi skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego przez Prokuratora § 12 pkt 1 regulaminu, ale tylko w części, w jakiej przepis ten nakłada na właścicieli obowiązki dotyczące chodników przylegających do ich nieruchomości, a więc chodników, których nie są właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące takich, nie stanowiących ich własności (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy) chodników zostały określone w § 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, w którym to przepisie zawarto również wyjaśnienie, co należy rozumieć przez chodnik położony wzdłuż nieruchomości oraz ustawowe zwolnienie z tego obowiązku w przypadku chodnika, na którym jest dopuszczany płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tak więc dodatkowo, odnośnie tej części § 12 pkt 1 regulaminu wskazać należy, że zawiera ona powtórzenie przy jednoczesnej niedopuszczalnej modyfikacji ustawowej regulacji, co także uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej autor zarzuca, że w § 28 ust. 1 pkt 4 regulaminu z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, gdyż zawarty w tej części regulaminu generalny, bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. W związku z tak sprecyzowanym zarzutem przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że pomijając, że kwestionowana regulacja jest adresowana do właścicieli wszystkich zwierząt domowych (a nie tylko psów), to w § 28 ust. 1 pkt 4 regulaminu, wbrew zarzutom skargi, nie wprowadzono bezwzględnego wyposażenia wszystkich psów w kaganiec. Nałożony w tej części regulaminu obowiązek dotyczy tylko tych zwierząt, które mogą zagrażać osobom obcym (a wiec nie wszystkich). Nadto właścicielowi zwierzęcia pozostawiono wybór zabezpieczenia (łańcuch, smycz, kaganiec, inne), tak więc nie polega na prawdzie twierdzenie skargi, że regulamin wprowadził bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i uwarunkowań. Wprost przeciwnie, w tym przypadku, w ocenie Sądu, zawarta w § 28 ust. 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacja właśnie uwzględnia indywidualne cechy zwierzęcia, skoro nie dotyczy ona wszystkich zwierząt, a tylko zwierząt mogących zagrażać osobom. Ponadto to właścicielowi pozostawiono wybór właściwego zabezpieczenia, tak więc brak jest podstaw do uznania, że regulacja ta jest niehumanitarna. W świetle treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, zakwestionowana regulacja zawarta w § 28 ust. 1 pkt 4 regulaminu nie wykracza poza delegację wynikającą z tego przepisu ustawy. Również bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej części zaskarżonej uchwały pozostaje wskazywana przez skarżącego treść art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 78 kodeksu wykroczeń. Kwestionowany § 28 ust. 1 pkt 4 regulaminu ani nie modyfikuje żądnej z powyższych regulacji ustawowych, ani też nie stanowi ich powtórzenia. Dlatego też w pozostałej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.