II SA/Ke 976/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 26 czerwca 2019 r. nr XIII/70/2019 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania oddala skargę. W dniu 26 czerwca 2019 r. Rada Miejska w Koprzywnicy, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr XIII/70/2019 , stanowiąc że: "§ 1. W regulaminie Zespołu Interdyscyplinarnego w Koprzywnicy stanowiącym załącznik do uchwały nr VII/40/2019 Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 01 marca 2019 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Koprzywnicy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 2: - ust. 5 otrzymuje nowe brzmienie: "Członek Zespołu może zostać odwołany w każdym czasie przez Burmistrza z własnej inicjatywy bądź na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu lub podmiotu rekomendującego członka Zespołu." - ust. 6 pkt 4 otrzymuje nowe brzmienie: "Przewodniczący może zostać odwołany przez Zespół przed upływem kadencji na wniosek Burmistrza." 2) w § 3 ust. 5 skreśla się. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierował Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały we wskazanym poniżej zakresie i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 1 uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego i wskazanie, że "Członek Zespołu może zostać odwołany w każdym czasie przez Burmistrza z własnej inicjatywy bądź na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu lub podmiotu rekomendującego członka Zespołu", a także wskazanie w § 1 uchwały, iż "Przewodniczący może zostać odwołany przez Zespół przed upływem kadencji na wniosek Burmistrza", w sytuacji gdy Rada została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, tj. procedury odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w Koprzywnicy była upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, tj. procedury odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto ustawodawca nałożył na Gminę obowiązek określenia warunków, na jakich Zespół ten będzie funkcjonował. Zakwestionowane uregulowania przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje organowi podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 u.p.p.r. zadaniem rady jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak, to wskazanie przypadków (przesłanek) odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia wyłącznie "trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego". Określenie przez radę tylko przesłanek powodujących odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, a także wskazanie, że "Przewodniczący może zostać odwołany przez Zespół przed upływem kadencji na wniosek Burmistrza" nie można, zdaniem skarżącego, uznać za określenie sposobu i trybu, w jakim to odwołanie następuje. Tym samym uregulowania zawarte w § 2 uchwały nie mieszczą się w ramach przekazanego Radzie Miejskiej upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa – co musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, przy jednoczesnym zakazie dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, bądź wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że podniesione zarzuty są nieuzasadnione gdyż zakwestionowane zapisy regulaminu mieszą się w granicach upoważnienia Rady Miejskiej do określenia trybu i sposobu odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Trudno bowiem uznać za niedopuszczalne określenie, kiedy uruchamiana jest procedura odwoływania członków tego Zespołu lub przewodniczącego, skoro powodów odwołania nie określa szczegółowo ustawa. Na rozprawie sądowej w dniu 26 stycznia 2022 r. Prokurator Okręgowy w Kielcach poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.), zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; por. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 2114/11). Powszechnie uznawane zasady poprawnej legislacji zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 r. poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym). Choć przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, wówczas następuje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). Ta ostatnia sytuacja, wbrew zarzutom skargi, nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 9a u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, kwestionującego zapis § 1 uchwały, zgodnie z którym § 2 ust. 5 regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego w Koprzywnicy, stanowiącym załącznik do uchwały nr VII/40/2019 Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 1 marca 2019r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Koprzywnicy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania otrzymał nowe brzmienie: "Członek Zespołu może zostać odwołany w każdym czasie przez Burmistrza z własnej inicjatywy bądź na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu lub podmiotu rekomendującego członka Zespołu." Z kolei § 2 ust. 6 pkt 4 dotychczasowej uchwały otrzymał nowe brzmienie: "Przewodniczący może zostać odwołany przez Zespół przed upływem kadencji na wniosek Burmistrza.". Jak wynika z dotychczasowej treści § 2 ust. 5 zmienianej uchwały z dnia 1 marca 2019, powszechnie dostępnej, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 marca 2019 r. poz. 1215) "Członek Zespołu może zostać odwołany w następujących przypadkach: 1) na jego pisemny umotywowany wniosek, 2) na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu w przypadku: a) uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, b) nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie, 3) na pisemny wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem, zawierający jednocześnie rekomendację dotyczącą wskazania kandydata na miejsce członka ustępującego. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podnosi, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia wyłącznie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu, nie zezwala natomiast na sformułowanie przez organ stanowiący gminy przesłanek uzasadniających ich odwołanie. Takie regulacje stanowią bowiem wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. – nie zawierają się bowiem ani w pojęciu trybu lub sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też w pojęciu warunków funkcjonowania zespołu. Judykatura zgodnie wskazuje, że przepis ten nie upoważnia do wprowadzania materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, a jedynie do określenia procedury pozbawienia członkostwa (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 1051/19; w Kielcach: z dnia 26 maja 2021 r., sygn. II SA/Ke 427/21, z dnia 11 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 949/21). Z tej racji Rada Miejska w Koprzywnicy mogła uregulować wyłącznie tryb i sposób odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawiania członkostwa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 533/21) – do czego doszło właśnie w wyniku podjęcia obecnie zaskarżonego § 1 ust. 1 uchwały, którym uchylono dotychczasowe zapisy co przesłanek materialnoprawnych odwołania członków zespołu, regulując w to miejsce wyłącznie sposób i tryb ich odwoływania. Analizując cyt. treść zakwestionowanych przez Prokuratora regulacji nie budzi wątpliwości Sądu, że przepisy te zostały wydane przez w ramach upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. – określając, w sposób jak najbardziej dopuszczalny, wyłącznie tryb i sposób odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Koprzywnicy. Regulacje zbliżone treścią do zaskarżonego w niniejszej sprawie § 2 ust. 5 uchwały z dnia 26 czerwca 2019 r. – dotyczące trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego – były już przedmiotem rozważań tut. Sądu w wyrokach z dnia 25 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 978/21 oraz z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 977/21, w których wniesione w tym zakresie skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach zostały oddalone. W tym kontekście – mając również na uwadze brak wskazania przez organ stanowiący gminy materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego – nie mogły odnieść skutku zarzuty Prokuratora co do przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, naruszenia normy kompetencyjnej wskazanej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.