II SA/Ke 98/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2024 r. znak: WOA.7722.73.2024 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z 19.12.2024 r. znak: WOA.7722.73.2024 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Końskich (zwanego dalej "PINB") z 23.10.2024 r. znak: PINB.7143-32/03 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ostateczną decyzją z 3.10.2003 r. PINB nakazał Z. L. (zwanemu dalej "zobowiązanym" bądź "stroną") w terminie do 27.02.2004 r. doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu, poprzedzonego przedłożeniem jego oceny technicznej oraz projektu budowlanego określającego zakres niezbędnych do wykonania robót remontowych i zabezpieczających oraz sposób ich wykonania, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawienia budowlane oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zabezpieczenie nieużytkowanych pomieszczeń przed dostępem osób oraz zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego nałożonych w powyższej decyzji obowiązków, PINB, po uprzednich upomnieniach z 23.03.2004r. i 6.01.2005r. tytułem wykonawczym z 14.04.2005 r. wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ww. decyzji z 3.10.2003 r. Postanowieniem z 14.04.2005 r. PINB nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5 000,00 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym. Decyzją z 1.07.2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania strony, uchylił decyzję ŚWINB z 24.04.2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 3.10.2003 r. i stwierdził nieważność ww. decyzji PINB z 3.10.2003 r. w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego dotyczących budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...], w pozostałej części odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postanowieniem z 25.04.2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. postanowienia PINB z 14.04.2005 r. Podczas przeprowadzonej 21.01.2015 r. kontroli na działce nr [...] pracownicy PINB ustalili, że z zewnątrz nie widać, aby prowadzony był jakikolwiek remont przedmiotowego budynku mieszkalnego, a jego stan techniczny uległ pogorszeniu: tj. więźba dachowa jest częściowo zapadnięta do środka. Organ I instancji wszczął więc ponownie postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy z 21.01.2015 r., który 13.02.2015r. skutecznie doręczono stronie. PINB, nie uznając wniesionych przez zobowiązanego zarzutów za uzasadnione, wydał postanowienie z 3.03.2015 r. – które ŚWINB postanowieniem z 15.04.2015 r. uchylił w całości i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte ww. tytułem wykonawczym z 21.01.2015 r. Następnie PINB wszczął kolejny raz postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy z 14.05.2015 r. nr PINB.7143-32/03, a następnie nie uznając wniesionych zarzutów zobowiązanego za uzasadnione, wydał postanowienie z 17.06.2015 r. – które ŚWINB prawomocnym postanowieniem z 4.08.2015 r. utrzymał w mocy. W dniu 27.01.2017r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, w wyniku której stwierdzili, że stan budynku jest taki jak podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21.01.2015 r., podczas której stwierdzono, że z zewnątrz nie widać, aby był prowadzony jakikolwiek remont tego budynku, a jego stan techniczny ulega pogorszeniu, tj. więźba dachowa jest częściowo zapadnięta do środka. Podczas przeprowadzonej 14.04.2023 r. kolejnej kontroli stwierdzono, że stan ww. budynku od czasu poprzedniej kontroli, tj. 27.01.2017r. uległ pogorszeniu. Część dachu zapadnięta jest do środka, stan budynku nie wykazuje, aby wykonane zostały w nim jakiekolwiek prace remontowe, a budynek nie jest zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Pismem z 21.04.2023 r. PINB poinformował stronę, że należy wykonać bezzwłocznie obowiązek wynikający z ww. decyzji z 3.10.2003 r., dotyczący doprowadzenia ww. budynku mieszkalnego do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu. Ponadto należy na budynku umieścić zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonać doraźne zabezpieczenie i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zabezpieczenie nie użytkowanych pomieszczeń przed dostępem osób. Podczas przeprowadzonej 30.06.2023 r. przez pracowników PINB kontroli wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 3.10.2003r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek został wygrodzony taśmami ostrzegawczymi, na drzwiach umieszczono tekturową tablicę z napisem "teren prywatny budynek zagraża bezpieczeństwu", a z zewnątrz stan budynku jest taki sam jak podczas kontroli z 14.04.2023 r. W dniu 18.09.2023r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Stąporkowa, zawiadamiające o bardzo złym stanie ww. budynku z wnioskiem o podjęcie działań w tym zakresie. Postanowieniem z 10.10.2023 r. PINB, po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanego, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ww. budynku. Pismem z 31.10.2023 r. PINB, odpowiadając na wniosek strony o umorzenie postępowania, poinformował, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia prowadzonego postępowania wynikających z art. 105 K.p.a. Kolejne, przeprowadzone 13.12.2023 r. i 22.02.2024 r., przez pracowników PINB kontrole na ww. działce potwierdziły, że w dalszym ciągu zobowiązany nie przystąpił do jakiegokolwiek remontu obiektu. W dniu 10.06.2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo właścicielki budynku mieszkalnego przylegającego do ww. budynku z wnioskiem o interwencję w sprawie złego stanu technicznego budynku sąsiada, jako że jego budynek grozi zawaleniem oraz uniemożliwia wykonanie koniecznych prac remontowych dachu. W dniu 30.08.2024 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Kielcach przeprowadzili oględziny dotyczące ww. budynku, podczas których stwierdzili, że część ujęta w GEZ (Gminnej Ewidencji Zabytków) jest w stanie ruiny, dach zawalony, stropy drewniane zawalone, mury obwodowe ceglane z detalem spękane w partiach nadproży. Postanowieniem z 23.10.2024 r. PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8 000,00 zł – z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14.05.2015 r., równocześnie wzywając stronę do: wpłacenia powyższej grzywny w terminie do dnia 31.01.2025 r. na wskazany rachunek bankowy – gdyż w przeciwnym razie grzywna ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do 31.01.2025 r., gdyż w przeciwnym razie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze; obciążono także stronę opłatą w wysokości 68 zł za wydanie zaskarżonego postanowienia, informując, że w przypadku nieuiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie opłata ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W zażaleniu na ww. postanowienie zobowiązany wniósł o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, argumentując że PINB pozbawił go czynnego udziału w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia – gdyż nie został powiadomiony o wszczęciu powyższego postępowania. Ponadto, tytuł wykonawczy nie istnieje w obrocie prawnym z uwagi na jego przedawnienie. ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 26 § 1 art. 29 § 1, art. 119 § 1, art. 121 § 4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2025 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", stwierdzając że nie ma wątpliwości co do zasadności działań podjętych przez PINB w niniejszej sprawie. W sytuacji bowiem stwierdzenia, że obowiązek nałożony ww. decyzją PINB z 3.10.2003 r. nie został wykonany, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wyegzekwowania tego obowiązku, przy zastosowaniu środka przymusu, jaki przewiduje ta ustawa. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych, tj.: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny słusznie, zgodnie z poglądami judykatury, w pierwszej kolejności nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia – która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. ŚWINB wyjaśnił zarazem, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Jednocześnie w ocenie organu wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszeniu jest wystarczająco dolegliwa dla przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanego obowiązku remontu ww. budynku i nie wykracza poza granice określone w art. 121 § 2 ww. ustawy. Ponadto, prawidłowo naliczono opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68,00 zł, jako że zgodnie z art. 64 a § 1 pkt 1 ww. ustawy organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. ŚWINB, odnosząc się do zarzutów zażalenia, wyjaśnił, że ze względu na fakt, że nadal nie wykonano obowiązku wynikającego z decyzji z 3.10.2003 r., brak podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, jak również bezpodstawne jest umorzenie tego postępowania lub wstrzymanie wykonania obowiązku, o co wnioskuje strona. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, strona wniosła o uchylenie ww. postanowienia ŚWINB "oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji", formułując zarzuty obrazy przepisów postępowania mogącej mieć wpływ na treść decyzji, to jest: a) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty i wnikliwy kontroli działań organu I instancji, a w konsekwencji niedostrzeżenie oczywistych wadliwości w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego opartego na zasadzie bezpośredniości, niepoczynienie istotnych i prawdziwych ustaleń w sprawie, poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie błędnych założeń i nieprawidłowego wnioskowania, niedostrzeżenie nieistnienia obowiązku wynikającego, z tytułu wykonawczego, w konsekwencji nie sposób skontrolować zaskarżonego postanowienia; b) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty i wnikliwy kontroli działań organu I instancji, a w konsekwencji niedostrzeżenie oczywistych wadliwości w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego opartego na zasadzie bezpośredniości, niepoczynienie istotnych i prawdziwych ustaleń w sprawie, poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie błędnych założeń i nieprawidłowego wnioskowania, w konsekwencji nie sposób skontrolować zaskarżonego postanowienia; c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze zbieranie materiału dowodowego – wyłącznie takiego, który jest niekorzystny dla strony, marginalizowanie i pominięcie dowodów z dokumentów istotnych dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, z których to organ powinien wywieść korzystne dla strony okoliczności; d) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym brak przesłuchania rzetelnie stron postępowania – a tym samym utrzymanie stanu prawnego działki niezgodnego z rzeczywistością; e) art. 8 w związku z 78 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ rażącego naruszenia uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, polegającego na uniemożliwieniu stronie wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, pomimo wyrażonego przez skarżącego żądania w tym zakresie – co narusza zasady postępowania administracyjnego, w szczególności prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, a także naruszenia uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej sprawy; f) samoistnego naruszenia zasady procesowej (art. 8 k.p.a.) nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez prowadzenie postępowania w sposób mający na celu li tylko fiskalny interes organu, co świadczy o tendencyjnym prowadzeniu postępowania pod z góry założoną tezę; g) art. 189g k.p.a. przez jego niezastosowanie i odwołanie się do decyzji PINB z 3.10.2003r., podczas gdy upłynęło 5 lat, a w konsekwencji nie sposób przyjąć aby organ mógł skutecznie nałożyć karę pieniężną, która może być realizowana w drodze przymusu państwowego. Skarżący wskazał ponadto na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskowaniu, że w 2003 r. zobowiązano stronę do wykonania remontu, podczas gdy taka decyzja jest niewykonalna, jako że wobec tak zaprezentowanej treści ogólnej nie sposób podjąć czynności określonej w decyzji. W konsekwencji należy uznać, że przedmiotowa decyzja jest niewykonalna w dniu jej wydania i została wydana na podstawie rażącego naruszenia prawa – gdyż organy działają w granicach prawa, w taki sposób pouczając stronę o sposobie załatwienia sprawy, a z decyzji powinny jasno wynikać obowiązki strony postępowania i nie powinny być określone ogólnie w taki sposób, jak w decyzji PINB z 3.10.2003 r. i na tej podstawie w nieuzasadniony sposób zostały powielone kary pieniężne. Doszło również do naruszenia przepisów art. 8, 9 10 i 11 k.p.a. – wobec ich niezastosowania w postępowaniu wobec strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB z 23.10.2024 r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8 000,00 zł – z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14.05.2015 r., równocześnie wzywając stronę do: wpłacenia powyższej grzywny w terminie do dnia 31.01.2025 r. na wskazany rachunek bankowy – gdyż w przeciwnym razie grzywna ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do 31.01.2025 r., gdyż w przeciwnym razie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze; obciążono także stronę opłatą w wysokości 68 zł za wydanie zaskarżonego postanowienia, informując, że w przypadku nieuiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie opłata ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nie ulega wątpliwości, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB z 3.10.2003 r. znak: PINB.7143-32/03, którą nakazano Z. L. w terminie do 27.02.2004 r. doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu – wraz z umieszczeniem na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonaniem doraźnych zabezpieczeń i usunięciem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zabezpieczenie nieużytkowanych pomieszczeń przed dostępem osób oraz zakazem użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzją z 1.07.2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję ŚWINB z 24.04.2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 3.10.2003 r. i stwierdził nieważność tej ostatniej decyzji jedynie w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. Wobec niewykonania obowiązku, organ pismami z 23.03.2004 r. i 6.01.2005 r. wystosował upomnienia do skarżącego, doręczone mu skutecznie w trybie zastępczym. Ostatecznie zaś w dniu 14.05.2015 r. PINB wystawił prawidłowy tytuł wykonawczy, doręczony skutecznie skarżącemu, którego zarzuty nie zostały uwzględnione. Następnie pracownicy PINB w Końskich przeprowadzili szereg kontroli przedmiotowego obiektu – na przestrzeni lat 2017-2024 – w wyniku których ustalono, że obowiązek wynikający z decyzji z 3.10.2003 r. nie został wykonany, zobowiązany nie przystąpił do jakiegokolwiek remontu budynku, którego stan ulega ciągłemu pogorszeniu. Zastosowana w postanowieniu grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Znajduje ona zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka – wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. W niniejszej sprawie organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożony na skarżącego obowiązek wynikał z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po drugie, zgodnie z cyt. już art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (co ma miejsce w niniejszej sprawie) lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 ustawy wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. W rozpatrywanym przypadku została nałożona grzywna w wysokości 8.000 zł, co w ocenie Sądu – mając na uwadze czas jaki upłynął od wydania ostatecznej decyzji, a także doręczenia upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego – odpowiada potrzebie skutecznego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Co się zaś tyczy naliczenia opłaty za czynności egzekucyjne – w wysokości 68 zł – również i w tym zakresie organ postąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jest art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. Mianowicie, zgodnie z tą regulacją organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w następującej wysokości - za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W szczególności organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, stwierdzając że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku rozstrzygnęły w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości adekwatnej do okoliczności sprawy, a więc w takiej, w której realna dolegliwość będzie bodźcem do wykonania w całości nałożonego obowiązku. Procedurę nakładania grzywny zastosowano prawidłowo, ponieważ do zobowiązanego skierowano najpierw upomnienie (art. 15 u.p.e.a.). Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku pod rygorem przymusowego prawnego wyegzekwowania. Skutkiem powyższego jest przyjęcie, że upomnienie przesyła się nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego w tym samym przedmiocie, ale po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, co uzasadnia skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, nawet w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze (por. m.in. wyrok NSA z 22.03.2018 r., sygn. II GSK 1177/16, wyrok NSA 19.04.2012 r., II OSK 252/11). Prawidłowo w niniejszym przypadku wystawiono również tytuł wykonawczy, właściwie określając w nim niewykonany obowiązek (art. 27 § 1 u.p.e.a.). Ponadto, prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania – w zakreślonym terminie – obowiązków nałożonych ww. decyzją ostateczną (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Organy w sposób niewadliwy dokonały subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przewidzianych w art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 u.p.e.a. przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Brak jest podstaw by przyjąć, że proces stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńczące go zaskarżone postanowienie było wadliwe. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności podnieść, że środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji są oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. W postępowaniu tym zobowiązanemu przysługują następujące środki prawne: zarzuty i zażalenie w sprawie postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.), zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 u.p.e.a.) oraz żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 4 u.p.e.a.). W świetle powyższego przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ nie ma podstaw do dokonywania ustaleń ani co do prawidłowości oznaczenia adresata obowiązku, ani co do wykonalności obowiązku. Organ bada jedynie, czy zobowiązany nie wykonuje obowiązku o charakterze niepieniężnym i określa wysokość grzywny w ten sposób, aby skutecznie nakłonić zobowiązanego do jego wykonania. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego powoduje, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące niewykonalności egzekwowanego obowiązku nie mogą być kwestionowane w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może natomiast stanowić podstawę wniesienia żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 4 u.p.e.a. Z wnioskiem o umorzenie postępowania może wystąpić zobowiązany lub wierzyciel. Zarówno na postanowienie o umorzeniu postępowania, jak i na postanowienie o odmowie umorzenia służy zażalenie (art. 59 § 5 u.p.e.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. prowadzi do uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych i przywrócenia w ten sposób stanu istniejącego przed wszczęciem egzekucji (por. wyrok WSA w Lublinie z 11.01.2024 r., sygn. II SA/Lu 874/23, wyrok WSA w Gliwicach z 30.10.2024 r., sygn. II SA/Gl 839/24). Tym bardziej na obecnym etapie nie mogą okazać się skuteczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji z 3.10.2003 r. Ponadto trzeba podnieść, że przepis art. 18 u.p.e.a. przewiduje w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. Przy interpretacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 k.p.a.), w tym też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przewidzianej w art. 10 k.p.a., należy brać pod uwagę odrębność celów postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Zasada ta, przejawiająca się między innymi w obowiązku zagwarantowania stronie dostępu do akt sprawy oraz w umożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odnosi się jedynie do postępowania orzekającego i jedynie do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Sposób więc stosowania tych przepisów k.p.a. należy uznać za cechujący się znacznym ograniczeniem z uwagi na inną funkcję procesową (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 14.10.2021 r., sygn. I SA/Sz 548/21). Całkowicie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 189g k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi kary pieniężnej, o której mowa w k.p.a., ale jest środkiem egzekucyjnym uregulowanym w u.p.e.a. Z tego też względu wskazany przez skarżącego przepis nie ma w tym miejscu zastosowania. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna, z której wynikają obowiązki, organ ma możliwość stosowania środków przymusu w celu ich wyegzekwowania, bez względu na upływ czasu od wydania decyzji. Nie zasługiwały ponadto na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane przez skarżącego, a niekiedy – jak np. w odniesieniu do niepoczynienia "żadnych samodzielnych czynności celem ustalenia i zaktualizowania rzeczywistego przebiegu granic i działek objętych wnioskiem" – są one niezrozumiałe na gruncie niniejszej sprawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.