II SA/Gl 839/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp. komandytowa w L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.67.2024.ZS w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r., nr WINB-WOA.7722.67.2024.ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") z 31 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. PINB postanowieniem z 31 stycznia 2024 r. orzekł o nałożeniu na D. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w L. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej PINB z 9 września 2021 r., nr [...] w zakresie punktu I podpunkt 1 ww. decyzji. Obowiązek wynikający z ww. decyzji stał się wymagalny z dniem 1 lipca 2022 r. i jest objęty tytułem wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym z 21 marca 2023 r., nr [...]. Skarżąca została zobowiązana do uiszczenia grzywny w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia w sposób wskazany w postanowieniu. Skarżąca została także wezwana do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia. Skarżącą pouczono, że nieuiszczenie grzywny w wyznaczonym terminie skutkować będzie ściągnięciem w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.; dalej "u.p.e.a."). W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z 9 września 2021 r., nr [...] w punkcie I podpunkt 1 nakazująca Skarżącej wykonanie określonych robót budowlanych. PINB w punkcie I podpunkt 1 ww. decyzji nakazał Spółce - właścicielowi budynku dawnej fabryki margaryny, zlokalizowanego w R. przy ul. [...] (wraz z częścią piwniczną położoną poza obrysem murów zewnętrznych) - na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi [...], [...] wykonanie robót budowlanych, mających na celu zapewnienie nośności ściany południowej i zachodniej budynku, zlicowanej z elewacjami południową i zachodnią, poprzez wzmocnienie strefy przejazdu (południowej) oraz parkingowej po zachodniej stronie budynku, w sposób określony w pkt 9 sposób naprawy "Ekspertyzy wpływu przejazdów samochodów ciężarowych na ściany budynku dawnej fabryki margaryny przy ul. [...] w R. ", sporządzonej 31 lipca 2021 r. przez osobę uprawnioną prof. dr hab. inż. L.D. poprzez: a) budowę palisady z pali wierconych, wzdłuż elewacji południowej, w odległości około 1,0 m od ściany południowej budynku; b) zasypanie pomieszczeń pod płytą parkingu od strony zachodniej budynku, po uprzednim zamurowaniu wszystkich otworów w ścianie piwnicznej zlokalizowanej w licu ścian zewnętrznych i rozbiórce stropu odcinkowego. Ww. roboty budowlane Spółka zobowiązana była wykonać do 30 czerwca 2022 r., a zatem obowiązek wynikający z decyzji stał się wymagalny z dniem 1 lipca 2022 r. Wobec braku wykonania powyższego obowiązku PINB skierował do Spółki upomnienie z 10 sierpnia 2022 r., nr [...]. Skarżąca podejmowała próby wzruszenia i zmiany decyzji ostatecznej PINB z 9 września 2021 r., nr [...] (m. in. wniosek o zmianę terminu wykonania decyzji, wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o wygaszenie decyzji), jednakże zakończyły się one niepowodzeniem. W związku z brakiem wykonania ww. decyzji, PINB 21 marca 2023 r. wystawił pod adresem Skarżącej tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z 7 kwietnia 2023 r., nr [...] Organ I instancji oddalił zarzuty Spółki w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ww. decyzji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB z 25 maja 2023 r., nr [...]. Następnie PINB wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia stanowi najmniej uciążliwy dla Skarżącej środek egzekucyjny. Spółka ma możliwość wykonania decyzji z 9 września 2021 r. we własnym zakresie. Podczas ustalania wysokości grzywny Organ I instancji miał na uwadze, że obowiązek wynikający z decyzji stał się wymagalny 1 lipca 2022 r., a zatem zwłoka w jego wykonaniu wynosi już blisko 1 rok i 7 miesięcy. Uwzględniono także fakt, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia lub życia ludzkiego. PINB uwzględnił również postawę Spółki, gdzie w piśmie z 31 stycznia 2022 r. oświadczyła, że nie zamierza wykonać obowiązku nałożonego decyzją. Na wysokość wymierzonej grzywny wpływa też okoliczność, że dotyczy ona spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a w takim przypadku - stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. - ma ona charakter jednorazowy, a co za tym idzie powinna odnieść skutek od razu. Ponadto należy wskazać, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanego. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Wniosła o jego uchylenie w całości oraz o wstrzymanie jego wykonalności. Zdaniem Spółki brak było podstaw do wydania decyzji z 9 września 2021 r., nr [...], a tym samym postanowienia o nałożeniu grzywny. Spółka wniosła o przesłuchanie rzeczoznawców oraz przeprowadzenie dowodu z załączonej do zażalenia opinii biegłego sądowego w celu wykazania, że nakazy organów nadzoru budowlanego są bezpodstawne. Skarżąca poniosła, że wymierzenie grzywny w kwocie [...] zł było nieuzasadnione w okolicznościach sprawy i wynika z "osobistej urazy" osoby piastującej funkcję PINB. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 31 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego, którego dotyczy postanowienie o nałożeniu grzywny oraz przebieg czynności związanych z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o nałożeniu na Skarżącą grzywny było zasadne skoro nie wykonała ona obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 9 września 2021 r. Organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował procedurę poprzedzającą nałożenie grzywny w celu przymuszenia, ponieważ do Skarżącej skierowano najpierw upomnienie. Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonany obowiązek. PINB spełnił również wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, o których stanowi art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. W kwestii orzeczonej przez PINB grzywny w maksymalnej wysokości ŚWINB stwierdził, że Organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. ŚWINB pouczył Spółkę o możliwości zwrotu uiszczonych grzywien zgodnie z art. 126 u.p.e.a. Odnośnie zarzutów zażalenia ŚWINB wskazał, że w ramach postępowania zażaleniowego nie podlega kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna zakończona wydaniem decyzji, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji. W skardze do sądu administracyjnego, Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia ŚWINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wydającemu je organowi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB pomimo, że organ ten dopuścił się uchybienia polegającego na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ niezbędnych kroków zmierzających do ustalenia wysokości nałożonej grzywny; 2) art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji pomimo braku właściwego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego oraz braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania postanowienia w części dotyczącej ustalenia wysokości grzywny, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienie i naruszenia art. 11 k.p.a.; 3) art. 121 § 4 u.p.e.a. w związku z art. 6 i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że maksymalna kwota grzywny w celu przymuszenia może być stosowania według uznania organu administracji bez uwzględnienia innych ograniczeń ustawowych oraz skonkretyzowanej sytuacji zobowiązanego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. Wskazała m. in., że organ winien był dokonać ustalenia i zbadania adekwatności nałożonej grzywny do stopnia uciążliwości jaką stanowi ona dla zobowiązanego, a także winien był uzasadnić dlaczego uznał, że w danym, skonkretyzowanym przypadku przyjęta wysokość jest adekwatna. Skarżąca wniosła o przesłuchanie rzeczoznawcy prof. L. D. oraz inż. A. B. w celu udowodnienia swoich racji i braku podstaw do wykonania decyzji PINB z 9 września 2021 r., a co za tym idzie braku podstawy do wydania postanowienia z 31 stycznia 2024 r. Skarżąca wskazała na brak możliwości realizacji wzmocnienia metodą palisady wierconej, narzuconą przez decyzję PINB z 9 września 2021 r. Do skargi Skarżąca załączyła kserokopie: pism Skarżącej z [...] r. skierowanych do rzeczoznawców; pisma prof. dr inż. L. D. do Skarżącej z [...] r.; decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] r., nr [...] i z [...] r., nr [...] ; e-maila od firmy K. z [...]r.; pisma z [...] r. skierowanego do A. sp. z o.o.; zawiadomienia o wszczęciu egzekucji z [...] r., [...]. W odpowiedzi na skargę, ŚWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja PINB z 9 września 2021 r., nr [...], nakładająca na Skarżącą w punkcie I podpunkt 1, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, jest decyzją ostateczną. Wynikający z ww. decyzji obowiązek stał się wymagalny z dniem 1 lipca 2022 r., a tym samym decyzja ta podlega wykonaniu, a do podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania jej wykonania zobowiązywał wierzyciela art. 6 § 1 u.p.e.a. W doktrynie i orzecznictwie wywodzi się z tego przepisu istnienie zasady prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się, że zasada ta polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania, w przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym - nie wywiązanie się z niego w terminie płatności. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 listopada 2010 r., II FSK 1957/10; 9 lutego 2011 r., II FSK 1604/09 ; z 18 listopada 2011 r., II OSK 1663/10 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Następnie należy wskazać, że w sprawie nie jest sporne, że Skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z punktu I podpunkt 1 decyzji PINB z 9 września 2021 r., nr [...]. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a., środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Niewykonanie przez Skarżącą obowiązku wynikającego z punktu I podpunkt 1 decyzji PINB z 9 września 2021 r., nr [...] dało zatem podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostateczną decyzję administracyjną, która podlega wykonaniu. Nie jest też uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i jest związany tą decyzją. Skarżąca podnosi w skardze argumenty, których istotą jest kwestionowanie prawidłowości (legalności) ostatecznej decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Jednakże kwestia prawidłowości (legalności) decyzji ostatecznej PINB z 9 grudnia 2021 r. i zasadności orzeczonych tam obowiązków nie może być badana w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest bowiem dopuszczalne weryfikowanie prawidłowości wydania decyzji stanowiącej postawę wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki bowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. W myśl art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1), a także, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak natomiast stanowi art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., przedmiotowy środek nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W myśl natomiast art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. W rozpoznawanej sprawie tryb nałożenia grzywny w celu przymuszenia, określony w art. 122 u.p.e.a., został zachowany. Skarżącej doręczono postanowienie o nałożeniu grzywny oraz odpis tytułu wykonawczego, określający nałożony na Skarżącą obowiązek, zgodnie z decyzją ostateczną PINB z 9 września 2021 r. Wydanie tytułu wykonawczego zostało poprzedzone doręczeniem Spółce upomnienia, w którym wezwano ją do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji. Ponadto postanowienie o wymierzeniu grzywny zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zdaniem Sądu nie są zasadne zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 121 u.p.e.a. oraz art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez określenie wysokości grzywny w sposób arbitralny, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z 31 stycznia 2024 r. PINB wyjaśnił bowiem przesłanki, jakimi kierował się przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia. Wskazał, że spośród środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym grzywna w celu przymuszenia stanowi najmniej uciążliwy środek dla zobowiązanego. PINB uznał, że zastosowanie pozostałych środków nie jest celowe, gdyż Skarżąca ma możliwość realizacji obowiązku we własnym zakresie i także z tego względu nałożenie grzywny będzie dla niej mniej uciążliwe. Nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona. W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego nie podlegają zwrotowi. Wskazano także na cel grzywny jakim jest nakłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Podczas ustalania wysokości grzywny Organ I instancji miał na uwadze, że obowiązek wynikający z decyzji stał się wymagalny 1 lipca 2022 r., a zatem zwłoka w jego wykonaniu wynosi już blisko 1 rok i 7 miesięcy. Uwzględniono także fakt, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia lub życia ludzkiego. PINB uwzględnił również postawę Spółki, gdzie w piśmie z 31 stycznia 2022 r. oświadczyła, że nie zamierza wykonać obowiązku nałożonego decyzją. Ponadto wskazał, że na wysokość wymierzonej grzywny wpływa i ta okoliczność, że dotyczy ona spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a w takim przypadku - stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. - ma ona charakter jednorazowy, a co za tym idzie powinna odnieść skutek od razu. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącej, PINB w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia przytoczył ustalenia faktyczne sprawy oraz argumenty wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości [...] zł. Należy mieć na uwadze, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2975/14; 26 maja 2015 r., II OSK 2611/13; 13 czerwca 2014 r., II OSK 106/13 - opubl. w CBOSA). By środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna winna być na tyle wysoka, by w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1475/19; 6 kwietnia 2022 r., I OSK 1335/21 - opubl. w CBOSA). W kontekście podnoszonych przez Spółkę zarzutów dotyczących niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 9 września 2021 r. kluczowe znaczenie ma zasada, według której środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji są oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. W postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu przysługują następujące środki prawne: zarzuty i zażalenie w sprawie postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.), zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 u.p.e.a.) oraz żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 4 u.p.e.a.). Z uwagi na alternatywne ujęcie środków prawnych służących zobowiązanemu, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, grzywna nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 maja 2023 r., II OSK 1559/20; 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19; 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18 – opubl. w CBOSA). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących zobowiązanemu, tj. zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego powoduje, że także niewykonalność egzekwowanego obowiązku nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może natomiast stanowić podstawę wniesienia żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 4 u.p.e.a. Tym samym w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia oraz sposobu ustalenia jej wysokości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 marca 2023 r., II OSK 1682/20; 9 maja 2023, II OSK 1573/20 – opubl. w CBOSA). Z tych też względów podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na nierozpatrzenie i pominięcie faktu niewykonalności obowiązku niepieniężnego nie mógł odnieść skutku, gdyż okoliczności te nie mogły być przedmiotem rozważań organów egzekucyjnych na etapie stosowania środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłych rzeczoznawców wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Wyjaśnić należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.