II OSK 1475/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 459/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 459/18 oddalił skargę [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z: 1) naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 § 2 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez: nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy słusznego interesu osoby skarżącego, oparciu ustaleń faktycznych na niepełnym i niekompletnym materiale dowodowym, nieprzeprowadzenie ustaleń oraz dokonanie niewłaściwej oceny zgromadzonych dowodów w zakresie wysokości nałożonej grzywny oraz sytuacji bytowej, 2) błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że skarżący rozbudował obiekt na działce nr [...] i [...], albowiem skarżący w ogóle nie jest właścicielem działki nr [...], nie dokonał na działce [...] żadnego rozbudowania, nadto rozbudowana wiata nie znajduje się na działce [...], dlatego orzeczenie to ma wady prawne, albowiem obejmuje obowiązki co do działki niebędącej własnością skarżącego, a także obejmuje działkę na której brak jest naruszeń norm prawnych objętych niniejszym postępowaniem, wobec czego utrzymana zaskarżonym wyrokiem decyzja jest wadliwa u swej podstawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W wykonaniu wezwania Sądu skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ wskazał ponadto, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], nakładające na [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. w postaci rozbiórki samowolnie rozbudowanej wiaty na parceli nr [...], [...]w [...]przy ul. [...]. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny nie był uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wadliwości decyzji nakazującej rozbiórkę nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo zastosowały w stosunku do skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia i prawidłowo ustaliły jej wysokość. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. w postaci rozbiórki samowolnie rozbudowanej wiaty, pomimo że od wydania ww. decyzji do zastosowania środka przymusu upłynęły ponad trzy lata. Zasadne zatem było nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do kwestii wysokości grzywny, wskazać należy, że kwota 10 000 zł nałożona na skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest adekwatna dla realizacji zamierzonego celu. Należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2975/14; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2611/13; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 106/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożona w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł jest odpowiednio dolegliwa, aby zmotywować zobowiązanego do realizacji obowiązku. Przypomnieć bowiem należy, że rolą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia ma na celu zmotywowanie do wykonania obowiązku. Jeżeli natomiast przymuszenie to okazuje się skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) lub zwrotu uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub w wysokości 75% (art. 126 u.p.e.a.). Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania wskazać należy, że podniesione okoliczności dotyczące trudnej sytuacji finansowej i bytowej skarżącego nie miały znaczenia przy ustalaniu wysokości grzywny przez organ, dlatego też nie są trafne zarzuty braku weryfikacji przez organy sytuacji materialnej skarżącego. Na wysokość grzywny nie mogą mieć też wpływu pozostałe okoliczności powołane przez skarżącego, tj. próba legalizacji obiektu czy poczynienie znacznych nakładów w związku z rozbudową, gdyż – jak już wyżej wskazano - zastosowany środek egzekucyjny nie jest karą, lecz ma na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się. Stwierdzić zatem należy, że niezasadne są zarzuty nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy. Zebrany przez organy materiał dowodowy był zaś wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a wynikał z niego fakt kilkuletniego uchylania się skarżącego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2014 r. Z tych przyczyn, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).